Тълкувателно решение № 9/2019 г. - ВАС

Според второто становище, ново произнасяне на Комисията при предходни влезли в сила решения, с които е установена и обявена принадлежността на лицето към органите по чл. 1 от Закона, е допустимо. Това е така предвид изискването за извършване на задължителна проверка за установяване принадлежност в съответното качество при заемане на длъжност, предполагаща извършването на публична дейност по смисъла на чл. 3, ал. 2 от Закона.

Без да извърши съответната проверка, Комисията не би могла да установи лицето, за което вече е провела производство. При извършване на такава, тя е длъжна да обяви установените резултати. В тези случаи фокусът е поставен върху преценката на особеното качество на лицето. Предвид извършваната от него публична дейност

- доколкото то принадлежи към кръга лица, очертан с разпоредбата на чл. 3 от Закона, спрямо него всеки път е задължително извършването на проверка за установяване на принадлежност.

В тази група съдебни актове е прието, че при заемането на длъжност, предполагаща извършването на публична дейност по смисъла на чл. 3 от Закона и при наличието на предходни влезли в сила административни актове, с които вече е установена и обявена принадлежността на лицето към органите по чл. 1 от него, следващият по ред административен акт, издаден в същата насока, следва да се приеме за законосъобразен.

В рамките на поредното по време проведено производство Комисията не установява принадлежност на лицето към органите по чл. 1 ЗДРДОПБГДСРСБНА, а обявява вече установената такава в предходно производство. Общото събрание на съдиите от Първа и Втора колегия на Върховния административен съд приема за правилно първото становище. С даването на отговор в този смисъл се преодолява констатираната противоречива практика между отделни състави във Върховния административен съд по въпроса и се отхвърля твърдението на вносителя на искането за неправилна съдебна практика, обективирана в актовете от първата група дела, като тя се определя като правилна.

Компетентността на административния орган представлява съвкупност от права и задължения, които са му предоставени за осъществяване на държавна власт. Тя се очертава от кръга въпроси, с които органът е натоварен да се занимава, както и правомощията, с които той разполага за решаването им. Това са правата и задълженията по изпълнение на възложените му специализирани функции на държавно управление и техният обем не зависи от преценката на самия орган.

В този смисъл, административният акт следва да е издаден от орган на публичната власт, който по закон е правоспособен да направи волеизявление със задължителни правни последици. Специалният закон е този, който определя кой орган на публичната власт какви актове може да издава, като по този начин създава специализация по материя (относима именно към компетентността ratione materiae), а ако е необходимо по място, по степен и по време.

Така законът установява предели като очертава граници на действие на административните органи. Волята на държавата се изразява надлежно само от правно установени в закон специализирани компетентни органи чрез волеизявление, което е задължително както за нея, така и за лицата, за които се отнася. Прекрачването на определената в закона рамка на компетентността има за последица издаването на нищожен акт.

Материалната компетентност, от своя страна, се изразява в определения по материя кръг от въпроси, които административният орган има правомощието да разреши. Валидността на административния акт е свързана с признатата от закона правна способност на автора на акта да го издаде при упражняване на своите функции. Последното е антипод на всекомпетентността, тоест на способността на всеки орган на администрацията да издава всякакви административни актове, при всички положения и за всички места, каквато всъщност няма нито един орган на държавно управление.

Принципно е положението, че административният орган може да издава валидни административни актове само в кръга на материята, която му е предоставена като правомощие, доколкото компетентността му е нормативно определена. Несъобразяването с материалната компетентност при издаването на административен акт има за последица неговата недействителност в най–тежката й форма

– нищожност. Поставеният на разглеждане въпрос от Общото събрание на съдиите от Първа и Втора колегия на Върховния административен съд е относим към очертаните правомощия на Комисията в чл. 9 от Закона и в Глава трета от него - „Ред за установяване и обявяване на принадлежност към Държавна сигурност и Разузнавателните служби на Българската народна армия“.

Установяването и обявяването на принадлежност на български граждани към органите по чл. 1 от Закона е изрично предвидено нейно правомощие

– Комисията е единственият орган, който има правото и е длъжен да осъществява тази дейност при спазване на установените в закона изисквания. Член 25 от Закона въвежда регламентация относно документите от информационните фондове, въз основа на които се установява принадлежността на лицата към органите по чл. 1 от Закона, поотделно за всяка от категориите

– щатен служител, нещатен служител и секретен сътрудник.

Кръгът от лицата, за които е задължително установяване на принадлежност към тези органи е императивно и лимитативно дефиниран от разпоредбите на чл. 9, т. 2 и т. 3 и чл. 26, ал. 1, т. 1–5 ЗДРДОПБГДСРСБНА, при ограничението по чл. 26, ал. 4 от същия закон. Обявяването на тази принадлежност се извършва с решение на Комисията, което се обявява на проверяваното лице, публикува се на интернет страницата й и в бюлетина по чл. 14 (чл. 29, ал. 1 и ал. 4 от Закона).

Последното подлежи на обжалване от това лице по реда на АПК (чл. 29, ал. 6 от същия закон). Към разпоредбата на чл. 26, ал. 1 ЗДРДОПБГДСРСБНА препраща и чл. 1, ал. 2 от него: „Обявяването на принадлежност на български граждани към органите по ал. 1 за лицата по чл. 26, ал. 1 се извършва при условията и по реда на този закон“. Наред с това, съгласно чл. 9, т. 2 и т. 3 ЗДРДОПБГДСРСБНА при осъществяване на дейността си Комисията: „… 2. разкрива и обявява имената на български граждани, заемали или заемащи публични длъжности или извършвали или извършващи публична дейност, за които е установена принадлежност към органите по чл. 1 и 3. (нова

- ДВ, бр. 87 от 2012 г., доп., бр. 13 от 2017 г.) разкрива и обявява имената на лица, които са посочени като длъжници в бюлетина по чл. 3, ал. 2 от Закона за информация относно необслужвани кредити , както и на физически лица, еднолични търговци, членове на управителни, контролни и надзорни органи на търговски дружества, на политически партии и на неперсонифицирани правни субекти по чл. 62, ал. 12 от Закона за кредитните институции , за които е установена принадлежност към органите по чл. 1“.

По отношение на лице, за което вече се е произнесла, Комисията разполага с правомощие да се произнесе служебно в хипотезата на чл. 28 от Закона

– когато са налице нови доказателства за неговата принадлежност към органите по чл. 1 от същия закон. Съгласно регламентираните от закона правомощия, Комисията не разполага с правна възможност да „обявява установената и обявена принадлежност“ към органите по чл. 1 ЗДРДОПБГДСРСБНА за лице, по отношение на което вече е влязло в сила нейно решение за установяване и обявяване на такава.

Такова правомощие на Комисията не е предвидено в ЗДРДОПБГДСРСБНА, нито следва от разпоредбата на чл. 1, ал. 2 ЗДРДОПБГДСРСБНА или от основната цел на Закона. Оповестяването на решението (тоест, довеждането му до публичното внимание и знание) чрез публикуването на интернет сайта на Комисията и в бюлетина по чл. 14 от Закона, са достатъчни гаранции за изпълнение на неговите цели. Информираността на обществото за принадлежността на конкретното лице към органите по чл. 1 от Закона е постигната още с оповестяването на първото влязло в сила решение на Комисията.

Законът има за цел да оповести принадлежността на лицето, а не повода за проверката. Това становище не се опровергава от факта, че с последващото решение на Комисията не се установява принадлежност на лицата, а се обявява вече установена такава, което изрично се посочва в тях. Именно така формулираният от Комисията диспозитив на обсъжданите решения е извън очертаната от закона компетентност на административния орган.

Компетентността на всеки административен орган е нормативно определена и наличието на такава не може да бъде обосновано с липсата на изрично изключване на определено правомощие, в частност на такова за „обявяване на вече установена и обявена принадлежност“. Компетентност за това не произтича и от разпоредбата на чл. 4, ал. 1 от Закона, съгласно която Комисията е независим държавен орган, който осъществява политиката на Република България за разкриването, обявяването и съхраняването на документите на ДС и РС на БНА, нито от поетапността в работата на Комисията.

Становището за липса на компетентност на Комисията в обсъжданата хипотеза по преформулирания въпрос не води до извод за изключване или забрана за извършване на проверка на лицето по чл. 26, ал. 1 от Закона. В съответствие с предписаното от закона правомощие, извършването на проверка относно конкретно лице, за което се констатира предходно произнасяне с влязъл в сила административен акт, установяващ принадлежността му към органите по чл. 1 от Закона, предполага единствено позоваване на този акт, а не ново произнасяне на Комисията, с което да се обяви установената и обявена вече негова принадлежност в резултат на извършена по-рано проверка.

Предвид гореизложеното, за правилно следва да се възприеме първото становище, изразено в практиката на Върховния административен съд по разглеждания въпрос. Комисията има правомощие да постанови последващо решение по отношение на едно и също лице за обявяване на неговата принадлежност към органите по чл. 1 от Закона, независимо от това в какво качество е обследвано то по смисъла на чл. 3 от Закона, само в хипотезата на чл. 28 от него.

В случай, че тази хипотеза не е налице, решението на Комисията, с което се обявява установената и обявена принадлежност към органите по чл. 1 от Закона за конкретно лице, при липсата на нови доказателства, за което вече с влязло в сила нейно решение е установена и обявена такава, е нищожно по смисъла на чл. 146, т. 1Чл. 146. ⚖️ Практика (382) (2) Съдът обявява нищожността на акта, дори да липсва искане за това. (3) Нищожност може да се обяви и след изтичане на срока по чл. 149, ал. 1 - 3. (4) (Нова - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г., отм. - ДВ, бр. 15 от 2021 г.) (5) (Нова - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г., отм. - ДВ, бр. 15 от 2021 г.) Съдебен контрол и оперативна самостоятелност от Административнопроцесуалния кодекс

– поради липса на материална компетентност.

Обявяването на вече установена и обявена принадлежност на едно лице към органите по чл. 1 от Закона е извън правомощията на Комисията и не съставлява волеизявление, с което се взимат предвид обвързващите последици на влезлия в сила предходен административен акт. Това решение представлява недействителен административен акт по причина формиране на неустановено в закон властническо волеизявление.

Комисията следва единствено да се позове на стабилния административен акт, щом той вече е налице, но не разполага с правомощие да обяви така установената вече с него и обявена принадлежност. Правомощие за това не произтича и от разпоредбата на чл. 26 от Закона в контекста на конкретиката на лицата, които подлежат на задължителна проверка. С публикуване на решението, с което констатираната принадлежност се обявява, обществеността е информирана, респективно

- постигната е целта на закона.

По така изложените съображения, Общото събрание на съдиите от Първа и Втора колегия на Върховния административен съд