Производството е по реда на раздел десети от глава четвърта на Закона за съдебната власт (ЗСВ). Образувано е по искане на председателя на Върховния административен съд (ВАС) до Общото събрание на съдиите от колегиите на Върховния административен съд за приемане на тълкувателно решение по два въпроса, както следва:
1. В производството по оспорване на решение на общински съвет по смисъла на чл. 45, ал. 11 във връзка с ал. 8 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА) кой акт е предмет на съдебен контрол: първоначално приетото решение на общинския съвет или второто решение на общинския съвет, с което се изменя или потвърждава първоначално приетото решение?
2.
В производството по раздел ІІІ на Административнопроцесуалния кодекс (АПК) „Оспорване на подзаконови нормативни актове“, включително и при оспорване по реда на чл. 45, ал. 8 и/или ал. 11 от ЗМСМА на решение на общински съвет, с което се приема подзаконов нормативен акт, кой акт е предмет на делото пред компетентния съд: подзаконовият нормативен акт или актът на органа, с който подзаконовият нормативен акт е приет?.
Искането е допустимо. Правото на искане за образуване на тълкувателно производство съществува и е надлежно упражнено. Вносителят на искането е в кръга на лицата по чл. 125 от ЗСВ, легитимирани да сезират Общото събрание на съдиите от колегиите на ВАС за приемане на тълкувателно решение. Искането е във формата по чл. 127, ал. 1 от ЗСВ и притежава съдържанието по чл. 127, ал. 2 от ЗСВ.
Посочена е правната разпоредба, при чието прилагане са възникнали спорни въпроси. Индивидуализирани в искането и приложени към него са влезлите в сила съдебни актове на ВАС, в които е обективирана противоречива съдебна практика. В съответствие с разпоредбата на чл. 129, ал. 1 и ал. 2 от ЗСВ за участие в заседанието на общото събрание са поканени: главният прокурор, министърът на правосъдието, председателят на Висшия адвокатски съвет, деканите на юридическите факултети на Софийския университет „Св.
Климент Охридски“, Пловдивския университет „Паисий Хилендарски“, Великотърновския университет „Св. Св. Кирил и Методий“, Варненския свободен университет и омбудсманът. В проведеното на 26 януари 2023 година Общо събрание на съдиите от колегиите на Върховния административен съд участие са взели прокурор Пиронева
- заместник на главния прокурор и ръководител на Върховната административна прокуратура, и адвокат Кашъмов
- представител на Висшия адвокатски съвет.
Останалите поканени за заседанието лица не са изпратили представители, но е постъпило писмено становище от министъра на правосъдието. Постъпили са и писмени становища от общите събрания на административните съдилища в Плевен, Кърджали, Видин, Ямбол, Хасково, Велико Търново, Смолян, Разград, Стара Загора, Добрич и Перник. Изразените становища по делото накратко са следните: По първия въпрос
- в дванадесет от становищата се застъпва тезата, че в производството по оспорване на решение на общински съвет по реда на чл. 45, ал. 11 във връзка с ал. 8 от ЗМСМА предмет на съдебен контрол е второто решение на общинския съвет, с което се изменя или потвърждава приетото решение, и само две от становищата са, че на съдебен контрол подлежат и двете решения на общинския съвет.
По втория въпрос
- тринадесет от постъпилите становища са, че в производството по раздел трети от АПК предмет на делото е самият подзаконов нормативен акт, а не актът на органа, с който той е приет, и само едно становище е в обратния смисъл, като становището на Висшия адвокатски съвет е, че на контрол подлежат и двата акта. Общото събрание на съдиите от колегиите във Върховния административен съд, за да се произнесе по отправеното питане, съобрази следното: С Конституцията от 1991 г. и приетото въз основа на нея демократично законодателство се даде възможност на гражданското общество да осъществява все по-пълен контрол над актовете както на централната, така и на местната администрация, като ги оспорва по отношение на тяхната законосъобразност пред независим административен съд.
Израз на това виждане на законодателя за широкообхватен съдебен контрол над административните актове са нормите, залегнали основно в глава десета на Административнопроцесуалния кодекс и чл. 45Чл. 45. ⚖️ Практика (111) (1) Административният орган може да призове страна в производството да даде пояснения, ако това е необходимо за изясняване на случая или за изпълнение на предприетите действия, както и когато специален закон предвижда това. (2) В случаите по ал. 1 се насрочва заседание за изслушване, на което се поканват да присъстват всички страни в производството. Страните в производството могат да задават въпроси на даващия пояснения чрез органа, водещ производството. Особен ред за извършване на някои процесуални действия на Закона за местното самоуправление и местната администрация, както и в други закони. От създаването на административните съдилища през 2007 г. досега последните са разгледали стотици дела по оспорване на подзаконови нормативни актове, приети от органите на централна и местна власт, и е натрупана солидна практика по прилагането на нормите, регламентиращи това оспорване.
В съдебната практика обаче има и известни противоречиви виждания по някои въпроси, включително по прилагането на чл. 45 от ЗМСМА, които следва да се уеднаквят от Върховния административен съд съобразно правомощията му по чл. 124, ал. 1, т. 5 от ЗСВ. По първия въпрос: „В производството по оспорване на решение на общински съвет по смисъла на чл. 45, ал. 11 във връзка с ал. 8 от ЗМСМА кой акт е предмет на съдебен контрол
- първоначално приетото решение на общинския съвет или второто решение на общинския съвет, с което се изменя или потвърждава първоначално приетото решение?“: Член 45 от ЗМСМА регламентира едно своеобразно право на вето върху актовете на общинския съвет от страна на кмета на общината и областния управител, което е пречка тези актове да влязат в сила и да породят правни последици, преди да бъдат разгледани повторно, като с това свое правно действие те предизвикват започване на производство, което води до ново обсъждане на тези актове с цел привеждането им в законосъобразен вид.
Този текст от закона има няколко различни хипотези в своите дванадесет алинеи, но предвид предмета на питането, следва да се направи анализ само на тази по чл. 11 във връзка с ал. 8, при която подзаконовият нормативен акт е върнат за ново обсъждане, разгледан е повторно от общинския съвет и е потвърден или изменен. Според общото правило за допустимост на оспорване само при наличие на правен интерес от него, първоначалният акт на общинския съвет не може да бъде предмет на оспорване, тъй като той, съгласно ал. 7 от ЗМСМА, не влиза в сила, т. е. той не е годен да породи правни последици и следователно е недопустим за оспорване в процесната хипотеза.
Този акт е междинен, той е само част от процедурата по приемането на крайния акт и като такъв неговата законосъобразност ще бъде преценявана от съда наред с всички други предпоставки, изискуеми от процесуалния закон. Първоначално приетият акт ще бъде самостоятелен предмет на съдебна преценка за законосъобразност само в хипотезата на алинея 4, 5 и 8 от ЗМСМА, но тези хипотези не са предмет на питането.
Тъй като при повторното обсъждане на върнатия акт има три алтернативи за решение
- да бъде отменен, да бъде изменен или да не бъде изменен, то на обсъждане в настоящото дело подлежат само вторите две, тъй като в него се съдържа първоначалното, но не окончателно волеизявление на общинския съвет, а и текстът на ал. 11 предвижда оспорване само на изменения и неизменения акт, но не и на отменения.
Безспорно, когато актът е изменен, то измененият акт, или казано с други думи „вторият“ акт, ще подлежи на оспорване, тъй като той е актът, който ще породи правни последици. Този акт, изменен или повторно приет, подлежи на оспорване пред административния съд, защото той съдържа в себе си окончателното, крайно волеизявление на общинския съвет. За да охарактеризира по-добре „неизменения акт“, законодателят си служи с израза „повторно приетия“ акт, а не с израза „потвърдения“ акт, и това не е случайно.
От езиковото тълкуване на този израз може да се направи изводът, че той е имал предвид, че на оспорване подлежи именно вторият, “повторно“ приетият акт. С тази „повторност“ законодателят има предвид, че поставените въпроси се разглеждат за втори път от общинския съвет, той ги обсъжда и взема ново решение в същия смисъл и със същото съдържание. Поради това в закона се говори за „повторно приет акт“.
Предвид на това, следва да се приеме, че предмет на оспорване в хипотезата на ал. 11 на чл. 45 от ЗМСМА е вторият акт на общинския съвет и в този смисъл следва да е отговорът на поставеното от председателя на Върховния административен съд питане. По втория въпрос: „В производството по раздел ІІІ на АПК „Оспорване на подзаконови нормативни актове“, включително и при оспорване по реда на чл. 45, ал. 8Чл. 45. ⚖️ Практика (111) (1) Административният орган може да призове страна в производството да даде пояснения, ако това е необходимо за изясняване на случая или за изпълнение на предприетите действия, както и когато специален закон предвижда това. (2) В случаите по ал. 1 се насрочва заседание за изслушване, на което се поканват да присъстват всички страни в производството. Страните в производството могат да задават въпроси на даващия пояснения чрез органа, водещ производството. Особен ред за извършване на някои процесуални действия и/или ал. 11 от ЗМСМА на решение на общинския съвет, с което се приема подзаконов нормативен акт, кой акт е предмет на делото пред компетентния съд: подзаконовият нормативен акт или актът на органа, с който подзаконовият нормативен акт е приет?“: Както се спомена по-горе в изложението, Конституцията от 1991 година и приетите въз основа на нея демократични закони предоставиха на гражданите и техните организации, с оглед пълната защита на законните им интереси, право да оспорват подзаконовите нормативни актове пред административен съд с оглед на съобразяването им със законодателството в Република България.
Това право е предоставено с чл. 186Чл. 186. ⚖️ Практика (7) (1) Право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. (2) Прокурорът може да подаде протест срещу акта. Безсрочност на оспорването и следващите от АПК както на отделните граждани и техните организации, при доказване на правен интерес от оспорването, без ограничение във времето, така и на прокурора, и на кметовете на общините, и областните управители с чл. 45 от ЗМСМА, при различни варианти на изпълнение на административна процедура. За разлика от Народното събрание, което приема нормативните си актове само в една форма
- закони, с изключение на Правилника за организацията и дейността му, които недвусмислено единствено и само те могат да бъдат отнесени пред Конституционния съд за преценка на тяхната конституционосъобразност, другите органи, овластени от Конституцията и законите да издават нормативни актове, приемат тези актове в различна, предписана от закона форма.
Така например въз основа на чл. 114 от Конституцията Министерският съвет приема подзаконовите си нормативни актове
- правилници и наредби, във формата на постановления, докато общинските съвети въз основа на ЗМСМА приемат такива актове
- наредби, във формата на решение. Министрите, като еднолични органи на изпълнителна власт, също са овластени от законите да издават подзаконови нормативни актове и те го правят обикновено със заповеди.
Именно това двусмислие поражда у някои съдилища противоречива практика кое подлежи на оспорване
- подзаконовият нормативен акт като съвкупност от правни норми или постановлението, респективно решението или заповедта, т. е. формата, с която са приети тези норми. Без да се прави цялостен задълбочен теоретичен анализ на видовете административни актове, за нуждите на настоящото дело следва да се отбележи, че те могат да бъдат индивидуални, общи и нормативни, и могат да бъдат изразени под различна форма
- заповеди, разпореждания, решения, инструкции, наредби, постановления и други, като в определени случаи формата е предписана от закона и тя е елемент от валидността на административния акт.
Административните органи, в зависимост от техния персонален състав, постановяват различни по форма и съдържание актове
- едноличните административни органи постановяват предимно индивидуални административни актове под формата на заповеди и разпореждания, докато колективните административни органи приемат предимно нормативни административни актове под формата на постановления и решения. Независимо от формата обаче всеки един административен акт има съдържание, в което се съдържат властнически волеизявления, които засягат правната сфера на адресатите им и именно тези властнически волеизявления, независимо в каква форма са постановени, подлежат на оспорване пред съда.
Това означава, че всеки един административен акт е единство на форма и съдържание, които са неразделни един от друг и нямат собствено, самостоятелно съществуване. Ако вземем за пример едно властническо волеизявление на едноличен административен орган
- заповед, или на колективен административен орган
- решение, с което се вменяват задължения или се ограничават права и по този начин се навлиза в правната сфера на едно лице, т. е. един индивидуален административен акт, на оспорване пред съда безспорно ще подлежи властническото волеизявление, което може да съдържа конкретни забрани или задължения за действия, а не и самата форма, в която са изразени тези забрани или задължения, освен ако формата не е по закон задължителна.
В това съдебно производство обаче ще бъде проверена не само материалната законосъобразност на постановените задължения или ограничения, които в крайна сметка касаят адресата на акта и навлизат в правната му сфера, но така също и процесуалната законосъобразност на постановения акт
- компетентността на органа, сроковете, в които е постановен, и други специални изисквания на процесуалния закон, както и формата, ако тя по закон е предписана.
Тази проверка обаче е обща, тя е неразделно свързана и не може да се отдели една от друга. Ако се установи процесуална незаконосъобразност при постановяването на акта или неспазване на формата, ако тя е била по закон задължителна, то ще бъдат отменени и властническите волеизявления, които съдържат разпореждания, дадени с него, както и обратно
- ако се установи материална незаконосъобразност на тези разпореждания, ще се отмени и актът като форма, нищо че е спазена процедурата по неговото издаване и е постановен във формата, която законът предписва, защото формата и съдържанието на акта са едно цяло.
Нарушаването им е предвидено като самостоятелни основания за оспорване в чл. 146Чл. 146. ⚖️ Практика (382) (2) Съдът обявява нищожността на акта, дори да липсва искане за това. (3) Нищожност може да се обяви и след изтичане на срока по чл. 149, ал. 1 - 3. (4) (Нова - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г., отм. - ДВ, бр. 15 от 2021 г.) (5) (Нова - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г., отм. - ДВ, бр. 15 от 2021 г.) Съдебен контрол и оперативна самостоятелност от АПК. Не по-различно стои и въпросът с подзаконовите нормативни актове, които приемат колективните административни органи
- Министерският съвет и общинските съвети, и едноличните органи на изпълнителната власт
- министрите. В изпълнение на своята нормотворческа компетентност тези органи приемат правни норми
- правила за поведение по отношение на неограничен брой правни субекти и неограничени във времето, които могат да засегнат правните интереси на адресатите си.
Тези подзаконови нормативни актове, както и индивидуалните административни актове, подлежат на оспорване пред съда и по отношение на тях се извършва същата проверка
- за материалната и процесуалната им законосъобразност и за формата им, т. е и в това производство тази проверка е взаимосвързана и не може да се раздели. И в това производство, ако съдът установи материална незаконосъобразност на приетите подзаконови правни норми, т. е. противоречието им с правните норми на по-горестоящи нормативни актове, ще отмени както приетия правилник или наредба, т. е. правилата за поведение, така и формата, с която те са приети
- постановлението на Министерския съвет, решението на общинския съвет или заповедта на министъра, независимо дали те са приети от компетентен орган и са спазени процесуалните изисквания по приемането им.
И обратно
- ако съдът констатира, че при приемането на административния акт
- постановлението или съответно решението или заповедта, не са спазени всички процесуални норми, но приетите правила за поведение, правните норми, са в съответствие с правните норми от по-горестоящ нормативен акт, той ще отмени както тези законосъобразни норми, така и акта, с който са приети -постановлението, решението или заповедта, тъй като те нямат самостоятелно съществуване.
Постановлението, респективно решението или заповедта, е само форма, външна страна, която гарантира законосъобразност, но не говори за вътрешното същинско съдържание, права и задължения, произтичащи от волеизявлението. Оттук следва и изводът, че да се приеме, че актът, с който овластеният от Конституцията или закон административен орган приема нормативен акт, подлежи на самостоятелно оспорване, отделно от него, означава да се приеме, че този акт, отделно от нормативния акт, има самостоятелно действие, което не е възможно.
Следователно на питането на председателя на Върховния административен съд по втория въпрос следва да се даде следният отговор: „В производството по раздел ІІІ на АПК „Оспорване на подзаконови нормативни актове“, включително и при оспорване по реда на чл. 45, ал. 8Чл. 45. ⚖️ Практика (111) (1) Административният орган може да призове страна в производството да даде пояснения, ако това е необходимо за изясняване на случая или за изпълнение на предприетите действия, както и когато специален закон предвижда това. (2) В случаите по ал. 1 се насрочва заседание за изслушване, на което се поканват да присъстват всички страни в производството. Страните в производството могат да задават въпроси на даващия пояснения чрез органа, водещ производството. Особен ред за извършване на някои процесуални действия и/или ал. 11 от ЗМСМА на решение на общински съвет, с което се приема подзаконов нормативен акт, предмет на делото пред компетентния съд e подзаконовият нормативен акт.“.
По изложените съображения и на основание чл. 124, ал. 1, т. 5 от Закона за съдебната власт Общото събрание на съдиите от колегиите на Върховния административен съд
РЕШИ:
1. В производството по оспорване на решение на общински съвет по смисъла на чл. 45, ал. 11 във връзка с ал. 8 от Закона за местното самоуправление и местната администрация предмет на съдебен контрол е второто решение на общинския съвет, с което се изменя или потвърждава първоначално приетото решение.
2.
В производството по раздел ІІІ на Административнопроцесуалния кодекс „Оспорване на подзаконови нормативни актове“, включително и при оспорване по реда на чл. 45, ал. 8Чл. 45. ⚖️ Практика (111) (1) Административният орган може да призове страна в производството да даде пояснения, ако това е необходимо за изясняване на случая или за изпълнение на предприетите действия, както и когато специален закон предвижда това. (2) В случаите по ал. 1 се насрочва заседание за изслушване, на което се поканват да присъстват всички страни в производството. Страните в производството могат да задават въпроси на даващия пояснения чрез органа, водещ производството. Особен ред за извършване на някои процесуални действия и/или ал. 11 от Закона за местното самоуправление и местната администрация на решение на общински съвет, с което се приема подзаконов нормативен акт, предмет на делото пред компетентния съд е подзаконовият нормативен акт.
Източник: ВАС (Е-Портал)