Производството по делото е образувано по постъпило на основание чл. 125 от Закона за съдебната власт ИСКАНЕ от Борис Велчев
– главен прокурор на Република България, до Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд относно: приложението на разпоредбите на чл. 31 и чл.34, ал. 4 от Закона за общинската собственост /ЗОбС/. В искането се посочва, че съществува противоречива съдебна практика по няколко въпроса. І.
Първият се отнася до приложението на разпоредбата на чл. 31 ЗОбС спрямо искания за отмяна на отчуждавания от наследници, чийто наследодател е починал преди приемането на закона.
1. В една група съдебни актове съставите приемат, че правото за отмяна на отчуждаването възниква в момента на отчуждаването, тъй като то произтича от акта на извършването му и от разпоредбите на закона. С акта на отчуждаването се открива производството и въз основа на закона възникват права и задължения за административния орган и за отчуждения собственик, като задължението на органа да обезщети собственика и правото на отчуждения собственик да иска отмяната на отчуждаването, ако това не стане, при изтичането на посочения в закона срок.
Тези състави приемат, че възникването на правото да се иска отмяна на отчуждаването под условие е аналогично на възникване на задължение с падеж, само че с обратен знак в наследствената маса и както при настъпването на падежа кредиторите могат да реализират задължението, то при настъпването на условието
- изтичането на 3-годишния срок, собственикът може да реализира правото си да се иска отмяна на отчуждаването, при което се възстановява собствеността върху имота, тъй като безспорно се касае за материално право, което е наследимо.
Тези състави считат, че правото по чл. 31 ЗОбС принадлежи както на отчуждения собственик, така и на неговите наследници.
2. Други съдебни състави посочват в съдебните си актове, че макар правото да се иска отмяна на отчуждаването по чл. 31 ЗОбС да е имуществено право, за да може да бъде наследявано, то следва да е съществувало като част от имуществото на наследодателя към момента на неговата смърт.
В случаите, когато отчужденият собственик, който е наследодател, е починал преди влизане в сила на Закона за общинската собственост, той не е могъл да придобие правото на отмяна на отчуждаването по чл. 31 от този закон, за да бъде то наследено и упражнено от неговите наследници. Тези състави посочват, че процесуалната възможност да се иска отмяна на отчуждаването по реда на чл. 31 ЗОбС е създадена с влизането в сила на закона през 1996 г. и когато наследодателят е починал преди влизането в сила на този закон, правото да се иска отмяна на отчуждаването по реда на чл. 31 ЗОбС не е съществувало, поради което наследниците не могат да имат повече права от своя наследодател. ІІ.
Вторият въпрос касае приложимостта на разпоредбата на чл. 31 ЗОбС спрямо искания за отмяна на отчуждавания, извършени по реда на други закони преди влизането в сила на ЗОбС.
1. Според едното становище, застъпено в съдебните актове на някои състави на ВАС, няма законова пречка да се иска отмяна на отчуждаването по реда на чл. 31 ЗОбС за имот, отчужден при условията на други закони (ЗТСУ, ЗС, ЗПИНМ и др.).
Тези състави считат, че е въпрос на субективна преценка на лицата кой процесуален път да изберат, за да търсят защита на материалното си право и да реализират предоставената им от закона възможност да поискат отмяна на отчуждаването на недвижимите имоти. Съставите приемат, че е без значение обстоятелството дали лицата са упражнили правото си да искат отмяна на отчуждаването на основание на реституционен закон /например по ЗВСНОИ по ЗТСУ, ЗПИНМ, ЗБНМ, ЗДИ и ЗС/ или не са реализирали това си право, независимо по каква причина /незнание, пропуснат срок и др./, тъй като се касае за две различни административни производства, които се отличават по основание и по процедура и взаимно не се изключват.
2.
Противното становище се приема в актовете на друга група съдебни състави, които посочват, че разпоредбата на чл. 31, ал. 1 ЗОбС в частта си, която урежда преобразуващото право да се иска отмяна на отчуждаването, е материалноправна и се прилага само за отчуждавания, извършени при действието на този закон. Тези състави сочат, че въведените с чл. 31 ЗОбС правила за отмяна на отчуждаването на имоти, върху които не е реализирано благоустройствено мероприятие и приетите след 1991 г. в националното законодателство различни реституционни закони, каквито са ЗВСОНИ, ЗВСНОИ, ЗТСУ, ЗПИНМ, ЗДИ и ЗС, ЗСПЗЗ и др., касаят отделни и напълно различни хипотези.
Тези състави приемат, че влезлите в сила отчуждавания по предшестващите благоустройствени закони могат да бъдат отменявани само по реда на специалните реституционни закони и приемането на Закона за общинската собственост не дублира правата на отчуждените собственици. ІІІ. Третият въпрос касае приложението на разпоредбата на чл. 34, ал. 4 от Закона за общинската собственост. В резултат на тази противоречива практика с цитирани конкретни съдебни актове
– решения и определения на Върховния административен съд (ВАС), са формулирани и следните три въпроса за приемане на тълкувателно решение от Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд:
1.
Могат ли наследниците да искат отмяна на отчуждаването на основание чл. 31 от Закона за общинската собственост, когато техният наследодател е починал преди влизането на закона в сила?
2. Може ли да се иска на основание чл. 31 от Закона за общинската собственост отмяна на отчуждаване, извършено по реда на други закони преди влизането му в сила?
3. Следва ли да бъдат вписани актовете за общински имоти съгласно чл. 34, ал. 4 от Закона за общинската собственост към момента на вземане на решение от общинския съвет за разпореждане с тях, или вписването може да бъде извършено до приключване на процедурата със сключването на договор?
На основание чл. 129 от Закона за съдебната власт (ЗСВ) в заседанието на Общото събрание по приемане на тълкувателното решение са взели участие: зам. главен прокурор и ръководител на прокуратурата при Върховния административен съд Пенка Стефанова; Висшият адвокатски съвет чрез пълномощника си адв. Румяна Сидерова, и Златимир Орсов
– главен асистент в Катедра „Гражданскоправни науки” на Юридическия факултет на СУ „Св.
Климент Охридски”, които са представили и подробни писмени становища. По отношение на първия и втория въпрос от питането на главния прокурор на Република България до Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд
– с докладчик съдия Галина Матейска: В съответствие с Конституцията на Република България (обн. в “Държавен вестник” бр. 56 от 13.07.1991 г.), с изменението на Закона за собствеността в ДВ, бр. 33 от 19.04.1996 г. в чл. 6 е регламентирано, че “собствеността на държавата и на общините е публична и частна”, а в чл. 7
- че “режимът на обектите на държавната и общинската собственост се определя с отделни закони”.
Тези отделни закони са Законът за държавната собственост (ЗДС) и Законът за общинската собственост (ЗОбС), и двата обнародвани в “Държавен вестник”, бр. 44 от 21.05.1996 година. В посочените два закона са уредени придобиването, стопанисването, управлението и разпореждането с недвижимите имоти и движимите вещи
– държавна, респективно общинска собственост. И в двата закона има разпоредби, отнасящи се до принудително отчуждаване на имоти
– частна собственост, за държавни, респ. за общински нужди.
И в двата закона има идентични разпоредби за отмяна на така извършено отчуждаване, като веднага следва да се констатира, че отмяната на отчуждаването по реда на чл. 40 ЗДС (с последна редакция в ДВ, бр. 87/5.11.2010 г.) не е предмет на обсъждане по делото, защото е извън искането на главния прокурор на РБ. Съгласно първоначалната редакция на чл. 31, ал. 1 от Закона за общинската собственост (ЗОбС) до изменението й в ДВ, бр. 101 от 16.11.2004 г., “ако в тригодишен срок от отчуждаването на имота той не бъде използван по предназначението, или мероприятието, за което е отчужден, не е започнало, собственикът има право да поиска от окръжния съд да отмени отчуждаването и да постанови възстановяване на даденото от двете страни”, а според действащата понастоящем редакция “ако в тригодишен срок от отчуждаването на имота мероприятието по подробния устройствен план не е започнало или имотът не се ползва по предназначението, за което е отчужден, по искане на бившия собственик на имота кметът на общината отменя заповедта за отчуждаване след възстановяване на полученото обезщетение”.
Систематическото място на чл. 31 е в глава трета от Закона за общинската собственост, наименувана “ПРИНУДИТЕЛНО ОТЧУЖДАВАНЕ НА ИМОТИ
– ЧАСТНА СОБСТВЕНОСТ, ЗА ОБЩИНСКИ НУЖДИ”. Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд счита, че произнасянето по втория въпрос от питането на главния прокурор, а именно: дали може да се иска на основание чл. 31 от Закона за общинската собственост отмяна на отчуждаване, извършено по реда на други закони преди влизането му в сила, обуславя отговора на първия въпрос
– дали наследниците могат да искат отмяна на отчуждаването на основание чл. 31 ЗОбС, когато наследодателят им е починал преди влизането на закона в сила, и затова следва да се изложат съображения първо по втория въпрос.
Съгласно § 21 от преходните и заключителните разпоредби (ПЗР) на ЗОбС “законът влиза в сила от 1 юни 1996 година”. Според чл. 14, ал. 1Чл. 14. (1) Обратна сила на нормативен акт може да се даде само по изключение, и то с изрична разпоредба. (2) Обратна сила на нормативен акт, издаден въз основа на друг нормативен акт, може да се даде само ако такава сила има актът, въз основа на който той е издаден. (3) Не може да се дава обратна сила на разпоредби, които предвиждат санкции, освен ако те са по-леки от отменените. от Закона за нормативните актове (ЗНА) “обратна сила на нормативен акт може да се даде само по изключение, и то с изрична разпоредба”. Законът за общинската собственост, който, както вече се каза по-горе, е обнародван в “Държавен вестник”, бр. 44 от 21.05.1996 г., няма обратно действие.
Разпоредбата на чл. 31 съдържа самостоятелни основания за отмяна на отчуждаването, прилага се само за отчуждаванията, които са извършени при действието на този закон и не може да релевира основание за отмяна на отчуждаване, извършено преди неговото приемане, при друга нормативна уредба и при приключило правоотношение. С § 9 от Закона за устройство на територията (ЗУТ), обн. в ДВ, бр. 1 от 2.01.2001 г., в сила от 31.03.2001 г., е въведена приложимост на отменените разпоредби на Закона за териториално и селищно устройство (ЗТСУ) и отменения чл. 102 от ЗС спрямо отчуждителните производства, започнали по ЗТСУ, по които е издадена заповед за отчуждаване, като са предвидени различни хипотези в зависимост от това дали имотът е завзет или не е завзет до 30 октомври 1998 година.
Тъй като нормите на ал. 1 и ал. 2 са процесуални и се прилагат по отношение на исканията, които са висящи по време на влизането им в сила, редът за отмяна на отчуждаване, предвиден в чл. 31 ЗОбС, е приложим единствено спрямо отчуждавания, извършени при действието на този закон. Претендирана по чл. 31 ЗОбС отмяна на отчуждаване може да се осъществи само ако отчуждаването е извършено по реда на глава трета ЗОбС.
Ако отчуждаването е извършено при други материални предпоставки от преди приемането на закона през 1996 година, отмяната на отчуждаването в случаите на отчуждени имоти, върху които не е реализирано благоустройствено мероприятие, може да се иска само по реда, посочен в реституционните закони, които са приети в националното законодателство след 1991 година, като например Закона за възстановяване собствеността върху одържавени недвижими имоти (ЗВСОНИ); Закон за възстановяване собствеността върху някои отчуждени имоти по Закона за териториално и селищно устройство, Закона за плановото изграждане на населените места, Закона за благоустройство на населените места, Закона за държавните имоти и Закона за собствеността (ЗВСНОИ по ЗТСУ, ЗПИНМ, ЗБНМ, ЗДИ и ЗС); Закона за собствеността и ползването на земеделските земи (ЗСПЗЗ) и други.
Всеки един от тези закони касае отделни и напълно различни хипотези, поради което не е правно допустимо смешението между тях или преминаването от един към друг. Материалноправна предпоставка за отмяна на отчуждаването по реда на чл. 31 ЗОбС е отчуждаването на имота да е станало именно по реда на този закон след приемането му през 1996 година и ако имотът е отчужден преди това, редът за оспорване и евентуално за отмяна на отчуждаването е бил регламентиран в ЗВСНОИ по ЗТСУ, ЗПИНМ, ЗБНМ, ЗДИ и ЗС.
Нормата на чл. 31, ал. 1 ЗОбС в частта си, в която урежда преобразуващото право да се иска отмяна на отчуждаването, е материалноправна, поради което се прилага само за отчуждавания, извършени при действието на този закон, а в случай на отчуждаване, реализирано по реда на предшестващи благоустройствени закони, като напр. отменения ЗТСУ, които отчуждавания са влезли в сила, могат да бъдат отменявани само по реда на ЗВСНОИ или други специални реституционни закони.
ЗОбС не дублира правата на отчуждените собственици по него, в противен случай реституционният закон щеше да бъде отменен с влизането в сила на ЗОбС. По така изложените съображения Общото събрание на съдиите от Върховния административен съд намира за законосъобразно второто становище, поради което на втория въпрос от искането на главния прокурор следва да се отговори в смисъл, че не може да се иска на основание чл. 31 от Закона за общинската собственост отмяна на отчуждаване, извършено по реда на други закони преди влизането му в сила.
Отговорът на този въпрос предопределя отговора на първия въпрос и на него също следва да се отговори отрицателно, а именно, че наследниците на отчужден собственик не могат да искат отмяна на отчуждаването на основание чл. 31 от Закона за общинската собственост, когато техният наследодател е починал преди влизането на закона в сила. Това е така поради следните съображения: Както вече се цитира по-горе, съгласно първоначалната редакция на чл. 31, ал. 1 от Закона за общинската собственост (ЗОбС), “ако в тригодишен срок от отчуждаването на имота той не бъде използван по предназначението, или мероприятието, за което е отчужден, не е започнало, собственикът има право да поиска от окръжния съд да отмени отчуждаването и да постанови възстановяване на даденото от двете страни”, а според редакцията след изменението в ДВ, бр. 101 от 16.11.2004 г., “ако в тригодишен срок от отчуждаването на имота мероприятието по подробния устройствен план не е започнало или имотът не се ползва по предназначението, за което е отчужден, по искане на бившия собственик на имота кметът на общината отменя заповедта за отчуждаване след възстановяване на полученото обезщетение”.
В първата редакция законодателят е регламентирал, че “собственикът” има право да поиска отмяна на отчуждаването. Този израз очевидно е непрецизен, като се има предвид, че след като един имот бъде отчужден, той променя своята собственост, тоест преминава в патримониума на друго лице
– в случая на общината и тя става новия собственик на имота. В следващата действаща и понастоящем редакция изразът “собственикът” правилно е заменен с “бившия собственик”.
Това словесно съчетание не би следвало да се тълкува буквално и да се приеме стриктно, че само бившият собственик на имота е активно легитимиран да иска отмяна на отчуждаването, каквото ограничително разбиране се съдържа в някои съдебни актове на Върховния административен съд. Следвайки не буквата, а духа на закона, по-близко до смисъла на цялостната правна уредба на тази материя е становището, че не само бившият отчужден собственик, но и неговите наследници имат правото да предявят искане за отмяната на отчуждаване, извършено от техния наследодател.
Обратното разбиране би означавало да се оспори правото на наследство относно имуществените материални права, а е безспорно обстоятелството, че не се наследяват само личните субективни неимуществени права, каквито са например правото на живот, на лична свобода и неприкосновеност, на чест и достойнство, на образование, на труд, на кореспонденция, на информация, на жалби, на гласуване и други, предвидени в Конституцията на Република България.
Като аргумент в подкрепа на разширителното тълкуване, а именно това, което в най-голяма степен отговаря на целта на разпоредбата отчуждените имоти да се върнат в патримониума на лицата, когато общината бездейства и не предприема разписаните в закона процедури или не използва имота според неговото предназначение, може да се посочи, че в ЗУТ са регламентирани крайни срокове за започване на отчуждителното производство, което безспорно създава правна сигурност и стабилност в отношенията между неравнопоставените правни субекти
– от една страна общината, а от друга собственика на недвижимия имот, като и в тези случаи дословният текст “собствениците” следва да се разбира и за наследниците при положение, че наследодателят им
- притежател на имота, е починал през този немалък период от време, като се има и предвид, че самият ЗОбС е приет преди 15 години и не е логично наследниците на бившия собственик да бъдат лишени от законовото право да поискат отмяна на извършено от техния наследодател отчуждаване при нереализацията му в тригодишния срок.
Всъщност противоречивата съдебна практика преобладава в друг аспект
– могат или не могат наследниците да искат отмяна на отчуждаването, ако наследодателят им е починал преди влизането на Закона за общинската собственост в сила, което е на датата 1 юни 1996 година. Не се спори, че правото да се иска отмяна на отчуждаване е имуществено право и като такова е наследимо. Това право обаче не може да се наследи, ако наследодателят е починал преди 1 юни 1996 година.
Това е така, защото към момента на откриване на наследството това право не е било част от актива на наследството поради причината, че не е било законово регламентирано. В реституционното производство по чл. 31 ЗОбС не е допустимо да се предявяват права на наследодател, починал преди влизане в сила на Закона за общинската собственост, тъй като правоприемство по наследство не може да настъпи за права, които не са били в наследствената маса.
Наследник не може да направи надлежно искане по реда на чл. 31 ЗОбС, ако наследодателят му е починал преди 1 юни 1996 година, защото не може да има повече права от своя наследодател. Лицата, имащи субективното право да претендират отмяна на отчуждаването по този ред, са собствениците на отчуждените имоти, но не и техните наследници, за които не е възникнало това право и те не са от кръга на лицата, правоимащи по чл. 31 ЗОбС.
Искане за отмяна на административен акт може да бъде направено само от лицето, адресат на този акт, но не и от неговите наследници при хипотезата, че административното производство е приключило. Искане от наследник на адресата на отчуждителния акт може да бъде направено само при условие, че наследството е открито след влизане в сила на ЗОбС, тъй като от този момент в наследствената маса се включва субективното потестативно право за отмяна на отчуждаването.
Във всички останали случаи наследникът на отчуждения собственик не може да иска отмяна на отчуждаването по този ред. При положение, че наследодателят е починал преди 1 юни 1996 година, то правото да иска отмяна на отчуждаването не е било възникнало за него към момента на влизане в сила на нормата на чл. 31 ЗОбС, поради което и наследниците му не са наследили това имуществено право. Според употребения от законодателя в чл. 31, ал. 1 термин искането да се отмени отчуждаването принадлежи на бившия собственик, от което следва, че правото да се иска отмяна на отчуждаването трябва да е възникнало в патримониума на наследодателя
- собственик на имота, от който е извършено отчуждаването, за да може да се наследи и упражни от наследниците му.
Правото да се иска отмяна на отчуждаването след като не е възникнало за бившия собственик, то не принадлежи и на наследниците му. Правото да се иска отмяна на отчуждаването на основание чл. 31 ЗОбС е имуществено право и може да бъде наследявано, но за да бъде наследено, то следва да е съществувало като част от имуществото на наследодателя към момента на неговата смърт. Ако наследодателят е починал преди влизане на закона в сила, то той не е могъл да придобие правото на отмяна на отчуждаването по този закон, за да бъде то наследено и упражнено от неговите наследници, поради което и те не са активно легитимирани да предявяват искане за отмяна на отчуждаването.
В случаите, когато отчужденият собственик е починал преди влизането в сила на ЗОбС, за него не е възникнало процесуалното право да иска отмяна на отчуждаването по реда на чл. 31, поради което и наследниците му не могат да бъдат приети за титуляри на отчуждаването предвид факта, че към този момент за тях не са породени наследствени права. Наследниците могат да предявят искане за отмяна на отчуждаването само ако наследството е било открито след приемане и влизане в сила на ЗОбС.
С оглед изложеното по този въпрос текстът „бившия собственик” по смисъла на чл. 31 ЗОбС включва и неговите наследници. Правото обаче да се иска отмяна на отчуждаването за наследниците възниква само ако техният наследодател е починал след влизането на закона в сила. Ако наследодателят им е починал преди датата 1 юни 1996 година, то наследниците не могат да искат отмяна на отчуждаването на основание чл. 31 от Закона за общинската собственост.
По третия въпрос от искането на главния прокурор на Република България /с докладчик съдия Диана Гърбатова/ Общото събрание на колегиите на Върховния административен съд счита следното: Тази част от предложението на главния прокурор е формулирано по следния начин: „Следва ли да бъдат вписани актовете за общински имоти съгласно чл. 34, ал. 4 ЗОбС към момента на вземане решение от общинския съвет за разпореждане с тях, или вписването може да бъде извършено до приключване на процедурата със сключването на договор?” Нормата на чл. 34, ал. 4 ЗОбС към датата на предявяване на искането има следния текст: „Общината се разпорежда с имоти и вещи
– частна общинска собственост, чрез продажба, замяна, дарение, делба, възмездно или безвъзмездно учредяване на ограничени вещни права или по друг начин, определен в закон.
Разпоредителните действия се извършват само с имоти, актовете за които са вписани по съответния ред в службата по вписванията.” Въпросът, с който е сезирано Общото събрание на колегиите на Върховния административен съд, се отнася до противоречива практика в тълкуването и прилагането на второто изречение на чл. 34, ал. 4 ЗОбС. В срока за произнасяне по направеното искане са настъпили изменения: в ДВ, бр. 87 от 05.11.2010 г. е обнародван Законът за изменение и допълнение на Закона за държавната собственост, в сила от 09.11.2010 г. В § 68, т. 3 от ПЗР на този закон са регламентирани изменения в ЗОбС, като в чл. 34 е заличено второто изречение на ал. 4 и е създадена нова ал. 8 на чл. 34 ЗОбС със следния текст: „Към датата на сключването на договорите за разпореждане по ал. 7 актовете за имоти
- общинска собственост, следва да бъдат вписани по съответния ред в службата по вписванията”.
Следователно текстът, чието тълкуване се иска, е изцяло отменен и с новосъздадената норма на чл. 34, ал. 8 ЗОбС се отговаря ясно, недвусмислено и изчерпателно на въпроса на главния прокурор на Република България. Целта на тълкувателната дейност на Върховния административен съд е преодоляване за в бъдеще на противоречива съдебна практика. Този резултат се постига напълно с гореописаните изменения в чл. 34 ЗОбС, поради което следва да се приеме, че е отпаднало основанието за постановяване на тълкувателно решение по този въпрос.
Това налага отклоняване искането на главния прокурор на Република България по третия въпрос от предложението му за постановяване на тълкувателно решение и прекратяване на производството в тази част. По изложените съображения и на основание чл. 130 от Закона за съдебната власт Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд
РЕШИ:
1. Наследниците на отчужден собственик не могат да искат отмяна на отчуждаването на основание чл. 31 от Закона за общинската собственост, когато техният наследодател е починал преди влизането на закона в сила.
2.
Не може да се иска на основание чл. 31 от Закона за общинската собственост отмяна на отчуждаване, извършено по реда на други закони преди влизането му в сила.
3. ПРЕКРАТЯВА производството по т.д. № 5/2010 г. по описа на Върховния административен съд в частта по третия въпрос на главния прокурор на Република България: „Следва ли да бъдат вписани актовете за общински имоти съгласно чл. 34, ал. 4 от Закона за общинската собственост към момента на вземане на решение от общинския съвет за разпореждане с тях или вписването може да бъде извършено до приключване на процедурата със сключването на договор?”
Източник: ВАС (Е-Портал)