Председателят на Върховния административен съд на основание чл. 125 от Закона за съдебната власт (ЗСВ) е направил искане до Общото събрание /ОС/ на колегиите във Върховния административен съд /ВАС/ да се произнесе с тълкувателно решение относно: "Правомощието на съда да се произнесе по искане за спиране на допуснато по силата на отделни закони предварително изпълнение на административен акт, когато законът не предвижда изрично възможността съдът да постанови друго”.
В искането се посочва, че в съдебната практика има противоречиви становища по прилагането на разпоредби на отделни закони, които допускат предварително изпълнение на невлезли в сила общи и индивидуални административни актове, но не предвиждат изрично, че съдът може да постанови различно от допуснатото предварително изпълнение. Според едното от тях в случаите, когато с разпоредба в отделен закон е предвидено, че обжалването на административния акт не спира неговото изпълнение, тази разпоредба изключва приложението на общата норма на чл. 166, ал. 2Чл. 166. ⚖️ Практика (4) (1) Оспорването спира изпълнението на административния акт. (2) (Изм. и доп. - ДВ, бр. 39 от 2011 г.) При всяко положение на делото до влизането в сила на решението по искане на оспорващия съдът може да спре предварителното изпълнение, допуснато с влязло в сила разпореждане на органа, издал акта по чл. 60, ал. 1, ако то би могло да причини на оспорващия значителна или трудно поправима вреда. Изпълнението може да се спре само въз основа на нови обстоятелства. (3) (Изм. - ДВ, бр. 39 от 2011 г.) Искането по ал. 2 се разглежда в закрито заседание. Съдът се произнася незабавно с определение, което може да бъде обжалвано с частна жалба в 7-дневен срок от съобщаването му. (4) (Нова - ДВ, бр. 39 от 2011 г.) Допуснатото предварително изпълнение на административен акт по силата на отделен закон, когато не се предвижда изрична забрана за съдебен контрол, може по искане на оспорващия да бъде спряно от съда при условията на ал. 2. Допускане на предварително изпълнение от съда от АПК, според която съдът може да се произнесе по искането на оспорващия за спиране на предварителното изпълнение при всяко положение на делото до влизане в сила на решението. Доводите в полза на това становище, намиращи израз в мотивите на постановените съдебни актове, са следните: предварителното изпълнение произтича по силата на закона, а не е следствие на волеизявление на административния орган, поради което извън правомощията на съда е да спре допуснатото предварително изпълнение; когато предварителното изпълнение е допуснато по силата на разпоредба в специален закон и последният не съдържа правомощие на съда „да разпореди друго”, това означава, че законовата норма презумира наличието на предпоставките на чл. 60, ал. 2Чл. 60. ⚖️ Практика (3) (1) В административния акт се включва разпореждане за предварителното му изпълнение, когато това се налага, за да се осигури животът или здравето на гражданите, да се защитят особено важни държавни или обществени интереси, при опасност, че може да бъде осуетено или сериозно затруднено изпълнението на акта или ако от закъснението на изпълнението може да последва значителна или трудно поправима вреда, или по искане на някоя от страните - в защита на особено важен неин интерес. В последния случай административният орган изисква съответната гаранция. (2) (Нова - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г.) Разпореждането за предварително изпълнение се мотивира. (3) (Предишна ал. 2 - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г.) Предварително изпълнение може да бъде допуснато и след постановяването на акта. (4) (Предишна ал. 3 - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г.) Повторно искане на страна по ал. 1 може да се прави само въз основа на нови обстоятелства. (5) (Предишна ал. 4 - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г.) Разпореждането, с което се допуска или се отказва предварително изпълнение, може да се обжалва чрез административния орган пред съда в тридневен срок от съобщаването му, независимо дали административният акт е бил оспорен. (6) (Нова - ДВ, бр. 63 от 2025 г., в сила от 05.08.2025 г.) Когато в разпореждането, с което се допуска или се отказва предварително изпълнение, или в съобщението за неговото издаване не е указано пред кой орган и в какъв срок може да се подаде жалба, срокът за обжалване се удължава на 14 дни. (7) (Нова - ДВ, бр. 63 от 2025 г., в сила от 05.08.2025 г.) Когато в разпореждането, с което се допуска или се отказва предварително изпълнение или в съобщението за неговото издаване погрешно е указано, че то не подлежи на обжалване, срокът за обжалване се удължава на един месец. (8) (Предишна ал. 5 - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г., предишна ал. 6 - ДВ, бр. 63 от 2025 г., в сила от 05.08.2025 г.) Жалбата се разглежда незабавно в закрито заседание, като преписи от нея не се връчват на страните. Тя не спира допуснатото предварително изпълнение, но съдът може да го спре до окончателното и решаване. (9) (Предишна ал. 6 - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г., предишна ал. 7 - ДВ, бр. 63 от 2025 г., в сила от 05.08.2025 г.) Когато отмени обжалваното разпореждане, съдът решава въпроса по същество. Ако предварителното изпълнение бъде отменено, административният орган възстановява полож... от АПК, а именно - превес на особено важни държавни и обществени интереси, които трябва да бъдат защитени с приоритет пред интересите на адресатите на административния акт, докато е висящо производството по оспорването на законосъобразността му. Прието е, че в този случай съдът не може да упражни правомощието си по чл. 166, ал. 2Чл. 166. ⚖️ Практика (4) (1) Оспорването спира изпълнението на административния акт. (2) (Изм. и доп. - ДВ, бр. 39 от 2011 г.) При всяко положение на делото до влизането в сила на решението по искане на оспорващия съдът може да спре предварителното изпълнение, допуснато с влязло в сила разпореждане на органа, издал акта по чл. 60, ал. 1, ако то би могло да причини на оспорващия значителна или трудно поправима вреда. Изпълнението може да се спре само въз основа на нови обстоятелства. (3) (Изм. - ДВ, бр. 39 от 2011 г.) Искането по ал. 2 се разглежда в закрито заседание. Съдът се произнася незабавно с определение, което може да бъде обжалвано с частна жалба в 7-дневен срок от съобщаването му. (4) (Нова - ДВ, бр. 39 от 2011 г.) Допуснатото предварително изпълнение на административен акт по силата на отделен закон, когато не се предвижда изрична забрана за съдебен контрол, може по искане на оспорващия да бъде спряно от съда при условията на ал. 2. Допускане на предварително изпълнение от съда от АПК, дори и при наличието на основанията, визирани в цитираната разпоредба. Счита се, че това разрешение е в съответствие с непълната обща клауза за обжалване по чл. 120, ал. 2 от Конституцията на РБ, която се отнася не само до обжалване на административните актове, но и до свързаните с тях разпореждания във връзка с изпълнението им, каквото е допуснатото предварително изпълнение на акта. Някои съдебни състави на Върховния административен съд, привърженици на това становище, са приели, че искането за спиране на предварителното изпълнение е недопустимо и са го оставили без разглеждане, като са прекратили производството по делото. Други съдебни състави, привърженици на същото становище по изложените по-горе съображения, са приели, че искането е неоснователно, поради което са го оставили без уважение. За двата вида определения е прието от петчленните състави на Върховния административен съд, че са неправилни по изложените от тях мотиви, но съдебните актове са оставени в сила като правилни по крайния си правен резултат.
Доводите в полза на другото становище са следните: искането за спиране на допуснато предварително изпълнение по силата на разпоредба в отделен закон е процесуално допустимо и подлежи на разглеждане по същество, въпреки че специалният закон предвижда, че административният акт подлежи на незабавно изпълнение, независимо дали е обжалван. Съгласно чл. 120, ал. 2 от Конституцията на РБ административните актове не подлежат на обжалване, когато са изрично изключени от съдебно обжалване със закон, което изисква и по отношение на недопустимостта на съдебния контрол върху разпорежданията за предварително изпълнение изключването да бъде изрично, а не мълчаливо. Нормите на някои специални закони предвиждат само, че подаването на жалбата не спира изпълнението на административния акт. Липсата на нормировка в тези закони, предвиждаща възможността съдът да се произнесе по искането за отмяна на допуснатото със закона предварително изпълнение на административния акт, не е основание да се приеме, че действа мълчалива клауза за необжалваемост на допуснатото предварително изпълнение. Общата норма на чл. 166, ал. 2Чл. 166. ⚖️ Практика (4) (1) Оспорването спира изпълнението на административния акт. (2) (Изм. и доп. - ДВ, бр. 39 от 2011 г.) При всяко положение на делото до влизането в сила на решението по искане на оспорващия съдът може да спре предварителното изпълнение, допуснато с влязло в сила разпореждане на органа, издал акта по чл. 60, ал. 1, ако то би могло да причини на оспорващия значителна или трудно поправима вреда. Изпълнението може да се спре само въз основа на нови обстоятелства. (3) (Изм. - ДВ, бр. 39 от 2011 г.) Искането по ал. 2 се разглежда в закрито заседание. Съдът се произнася незабавно с определение, което може да бъде обжалвано с частна жалба в 7-дневен срок от съобщаването му. (4) (Нова - ДВ, бр. 39 от 2011 г.) Допуснатото предварително изпълнение на административен акт по силата на отделен закон, когато не се предвижда изрична забрана за съдебен контрол, може по искане на оспорващия да бъде спряно от съда при условията на ал. 2. Допускане на предварително изпълнение от съда от АПК е приложима спрямо актовете на административните органи, за които по силата на закон е допуснато предварително изпълнение, тъй като няма правна норма, с която да е изключен съдебният контрол върху законовото разпореждане за предварителното изпълнение. С изложени в този смисъл мотиви са постановени определения на Върховния административен съд, тричленен състав, които са оставени в сила от Върховния административен съд, петчленен състав.
Общото събрание на колегиите на Върховния административен съд, за да се произнесе, взе предвид следното:
Допуснатото по силата на отделни закони предварително изпълнение на общ или индивидуален административен акт подлежи на обжалване пред съда и в случаите, когато в закона не е предвидена изрична възможност съдът да постанови различно от предварителното изпълнение. В противен случай би се допуснало изключение, с невъзможност за съдебен контрол на актовете на администрацията, без тези актове изрично да са изключени от такъв съдебен контрол. Съображенията в подкрепа на това разбиране са следните: общо правило в административния процес е, че оспорването има суспензивен ефект и спира изпълнението на акта. Изключение от общия принцип е допускането на предварително изпълнение на акта със закон, но това допускане трябва да се прилага и тълкува ограничително. Законът, предвидил предварително изпълнение, цели да защити съответни важни държавни или обществени интереси или да предотврати други последици в смисъла на обхвата и приложното поле на изброените в общата норма на чл. 60Чл. 60. ⚖️ Практика (3) (1) В административния акт се включва разпореждане за предварителното му изпълнение, когато това се налага, за да се осигури животът или здравето на гражданите, да се защитят особено важни държавни или обществени интереси, при опасност, че може да бъде осуетено или сериозно затруднено изпълнението на акта или ако от закъснението на изпълнението може да последва значителна или трудно поправима вреда, или по искане на някоя от страните - в защита на особено важен неин интерес. В последния случай административният орган изисква съответната гаранция. (2) (Нова - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г.) Разпореждането за предварително изпълнение се мотивира. (3) (Предишна ал. 2 - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г.) Предварително изпълнение може да бъде допуснато и след постановяването на акта. (4) (Предишна ал. 3 - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г.) Повторно искане на страна по ал. 1 може да се прави само въз основа на нови обстоятелства. (5) (Предишна ал. 4 - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г.) Разпореждането, с което се допуска или се отказва предварително изпълнение, може да се обжалва чрез административния орган пред съда в тридневен срок от съобщаването му, независимо дали административният акт е бил оспорен. (6) (Нова - ДВ, бр. 63 от 2025 г., в сила от 05.08.2025 г.) Когато в разпореждането, с което се допуска или се отказва предварително изпълнение, или в съобщението за неговото издаване не е указано пред кой орган и в какъв срок може да се подаде жалба, срокът за обжалване се удължава на 14 дни. (7) (Нова - ДВ, бр. 63 от 2025 г., в сила от 05.08.2025 г.) Когато в разпореждането, с което се допуска или се отказва предварително изпълнение или в съобщението за неговото издаване погрешно е указано, че то не подлежи на обжалване, срокът за обжалване се удължава на един месец. (8) (Предишна ал. 5 - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г., предишна ал. 6 - ДВ, бр. 63 от 2025 г., в сила от 05.08.2025 г.) Жалбата се разглежда незабавно в закрито заседание, като преписи от нея не се връчват на страните. Тя не спира допуснатото предварително изпълнение, но съдът може да го спре до окончателното и решаване. (9) (Предишна ал. 6 - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г., предишна ал. 7 - ДВ, бр. 63 от 2025 г., в сила от 05.08.2025 г.) Когато отмени обжалваното разпореждане, съдът решава въпроса по същество. Ако предварителното изпълнение бъде отменено, административният орган възстановява полож... от АПК критерии, но ако от това предварително изпълнение за всеки конкретен случай могат да настъпят сериозни вреди, в общия смисъл на чл. 120 от Конституцията на РБ, съдът може да упражни контрол и да разгледа жалбата срещу предварително изпълнение. Противното разбиране би противоречало на смисъла на възприетия общ принцип на правото на Европейската общност, прогласен в чл. 6Чл. 6. ⚖️ Практика (30) (1) Административните органи упражняват правомощията си по разумен начин, добросъвестно и справедливо. (2) Административният акт и неговото изпълнение не могат да засягат права и законни интереси в по-голяма степен от най-необходимото за целта, за която актът се издава. (3) Когато с административния акт се засягат права или се създават задължения за граждани или за организации, прилагат се онези мерки, които са по-благоприятни за тях, ако и по този начин се постига целта на закона. (4) От две или повече законосъобразни възможности органът е длъжен при спазване на ал. 1, 2 и 3 да избере тази възможност, която е осъществима най-икономично и е най-благоприятна за държавата и обществото. (5) Административните органи трябва да се въздържат от актове и действия, които могат да причинят вреди, явно несъизмерими с преследваната цел. Истинност от АПК - принцип на съразмерността, изразяващ се в това, че административният акт и неговото изпълнение да не засягат права и законни интереси в по-голяма степен от най-необходимото за целта, за която актът се издава.
Разпоредбата на чл.120, ал. 2 от Конституцията на РБ постановява, че гражданите и юридическите лица могат да обжалват всички административни актове, които ги засягат, освен изрично посочените със закон. Изключването на даден административен акт от кръга на съдебното обжалване и недопустимостта на обжалването на предварителното изпълнение може да стане само чрез изрична законова забрана. Законодателят не е ограничен от Конституцията при изключването на определени актове от съдебно обжалване. Той остава ограничен от общите конституционни принципи, в съответствие с които не могат да бъдат изключени от съдебно обжалване административните актове, които засягат основни конституционни права. С оглед на характера на акта, с който се допуска предварителното изпълнение, независимо дали е разпореждане или законова разпоредба със суспензивен ефект, а именно - да не бъдат осъществени правните последици от незаконосъобразен административен акт, което би могло да причини на оспорващия значителна или трудно поправима вреда по аргумент от чл. 166, ал. 2Чл. 166. ⚖️ Практика (4) (1) Оспорването спира изпълнението на административния акт. (2) (Изм. и доп. - ДВ, бр. 39 от 2011 г.) При всяко положение на делото до влизането в сила на решението по искане на оспорващия съдът може да спре предварителното изпълнение, допуснато с влязло в сила разпореждане на органа, издал акта по чл. 60, ал. 1, ако то би могло да причини на оспорващия значителна или трудно поправима вреда. Изпълнението може да се спре само въз основа на нови обстоятелства. (3) (Изм. - ДВ, бр. 39 от 2011 г.) Искането по ал. 2 се разглежда в закрито заседание. Съдът се произнася незабавно с определение, което може да бъде обжалвано с частна жалба в 7-дневен срок от съобщаването му. (4) (Нова - ДВ, бр. 39 от 2011 г.) Допуснатото предварително изпълнение на административен акт по силата на отделен закон, когато не се предвижда изрична забрана за съдебен контрол, може по искане на оспорващия да бъде спряно от съда при условията на ал. 2. Допускане на предварително изпълнение от съда от АПК, се налага изводът, че съдебният контрол на допуснатото предварително изпълнение е не само допустим, но и конституционно обвързан съгласно цитираната разпоредба от Конституцията. Недопустимо е със закон да се допуска административна принуда без каквато и да е правна защита. Съдебната защита срещу неоснователно допуснато предварително изпълнение е израз на прилагане на общите конституционни принципи за защита на основни конституционни права. Допуснатото предварително изпълнение от закона не съдържа законова презумпция за непогрешимост, за избягване на несъразмерност с конкретната ситуация и несъизмеримост на вредите с целите на издадения административен акт. Разпоредбата на чл. 166Чл. 166. ⚖️ Практика (4) (1) Оспорването спира изпълнението на административния акт. (2) (Изм. и доп. - ДВ, бр. 39 от 2011 г.) При всяко положение на делото до влизането в сила на решението по искане на оспорващия съдът може да спре предварителното изпълнение, допуснато с влязло в сила разпореждане на органа, издал акта по чл. 60, ал. 1, ако то би могло да причини на оспорващия значителна или трудно поправима вреда. Изпълнението може да се спре само въз основа на нови обстоятелства. (3) (Изм. - ДВ, бр. 39 от 2011 г.) Искането по ал. 2 се разглежда в закрито заседание. Съдът се произнася незабавно с определение, което може да бъде обжалвано с частна жалба в 7-дневен срок от съобщаването му. (4) (Нова - ДВ, бр. 39 от 2011 г.) Допуснатото предварително изпълнение на административен акт по силата на отделен закон, когато не се предвижда изрична забрана за съдебен контрол, може по искане на оспорващия да бъде спряно от съда при условията на ал. 2. Допускане на предварително изпълнение от съда от АПК е съотносима към обезпечаване на правото на оспорване и за оспорващия е без значение дали предварителното изпълнение на акта, от което могат да настъпят вредите, е допуснато от административния орган или от закона, тъй като правната сфера на оспорващия и в двата случая се засяга еднакво. Ето защо правото на защита е допустимо и в двата случая в съответствие с възприемането на тази теза, а противното е равнозначно на нарушаване на чл. 120, ал. 2 от Конституцията на РБ.
Изхождайки от тези разбирания, Общото събрание на колегиите на Върховния административен съд прие, че нормата на чл. 166, ал. 2Чл. 166. ⚖️ Практика (4) (1) Оспорването спира изпълнението на административния акт. (2) (Изм. и доп. - ДВ, бр. 39 от 2011 г.) При всяко положение на делото до влизането в сила на решението по искане на оспорващия съдът може да спре предварителното изпълнение, допуснато с влязло в сила разпореждане на органа, издал акта по чл. 60, ал. 1, ако то би могло да причини на оспорващия значителна или трудно поправима вреда. Изпълнението може да се спре само въз основа на нови обстоятелства. (3) (Изм. - ДВ, бр. 39 от 2011 г.) Искането по ал. 2 се разглежда в закрито заседание. Съдът се произнася незабавно с определение, което може да бъде обжалвано с частна жалба в 7-дневен срок от съобщаването му. (4) (Нова - ДВ, бр. 39 от 2011 г.) Допуснатото предварително изпълнение на административен акт по силата на отделен закон, когато не се предвижда изрична забрана за съдебен контрол, може по искане на оспорващия да бъде спряно от съда при условията на ал. 2. Допускане на предварително изпълнение от съда от АПК е обща разпоредба за съдебен контрол, приложима по отношение на всички административни актове, с които е допуснато предварително изпълнение, независимо дали то е допуснато с разпореждане на административния орган или със закон, при условие, че в закона не е предвидена изрична забрана за съдебен контрол.
По изложените съображения Общото събрание на колегиите на Върховния административен съд
Р Е Ш И :
Разпоредбата на чл.166, ал.2Чл. 166. ⚖️ Практика (4) (1) Оспорването спира изпълнението на административния акт. (2) (Изм. и доп. - ДВ, бр. 39 от 2011 г.) При всяко положение на делото до влизането в сила на решението по искане на оспорващия съдът може да спре предварителното изпълнение, допуснато с влязло в сила разпореждане на органа, издал акта по чл. 60, ал. 1, ако то би могло да причини на оспорващия значителна или трудно поправима вреда. Изпълнението може да се спре само въз основа на нови обстоятелства. (3) (Изм. - ДВ, бр. 39 от 2011 г.) Искането по ал. 2 се разглежда в закрито заседание. Съдът се произнася незабавно с определение, което може да бъде обжалвано с частна жалба в 7-дневен срок от съобщаването му. (4) (Нова - ДВ, бр. 39 от 2011 г.) Допуснатото предварително изпълнение на административен акт по силата на отделен закон, когато не се предвижда изрична забрана за съдебен контрол, може по искане на оспорващия да бъде спряно от съда при условията на ал. 2. Допускане на предварително изпълнение от съда от АПК за спиране изпълнението на административния акт е обща разпоредба за съдебен контрол, приложима по отношение на всички актове, с които е допуснато по силата на отделни закони предварително изпълнение на административен акт, когато законът не предвижда изрична забрана за съдебен контрол.
докладваното от съдията ВЕСЕЛИНА ТЕНЕВА
тълкувателно дело № 1/2009