Производството е по реда на Глава четвърта, Раздел X от Закона за съдебната власт (ЗСВ). Тълкувателно дело № 1/2022 г. е образувано по разпореждане от 22.07.2022 г. на председателя на Върховния административен съд (ВАС) по депозирано негово искане относно приемане на тълкувателно решение от Общото събрание на съдиите от колегиите на Върховния административен съд по следния въпрос: „Подлежат ли на обжалване решенията на Комисията за енергийно и водно регулиране (КЕВР), приети на основание чл. 31б, ал. 4 във връзка с ал. 1 и ал. 2 от Закона за енергетиката?".
Искането на председателя на ВАС е обосновано с твърдения за противоречива и неправилна съдебна практика на Върховния административен съд по посочения по-горе въпрос. На заседание на Общото събрание на съдиите от колегиите на Върховния административен съд на 30.11.2022г. са докладвани постъпилите становища и са изслушани явилите се поканени лица. По поставения въпрос е налице противоречива съдебна практика, формирана с решения на различни състави на Върховния административен съд, във връзка с употребения от законодателя в нормата на чл. 31б, ал. 4 от Закона за енергетиката израз „влиза в сила".
Съгласно текста на разпоредбата „Решението за изменение на цените и премиите влиза в сила от деня на приемането му от комисията.". По тълкувателното дело са постъпили писмени становища в подкрепа на двете тези по реда на чл. 129, ал. 4 ЗСВ от Комисията за енергийно и водно регулиране, Юридическия факултет на Югозападния университет „Неофит Рилски“, Административен съд
– Видин, Административен съд
– Смолян, Административен съд
– Разград, Административен съд
– Търговище, Административен съд
– Ямбол, Административен съд
– Перник, Върховна административна прокуратура, Висшия адвокатски съвет, Административен съд
– Габрово и Административен съд
– Плевен, Административен съд
– Варна.
Министър ът на енергетиката е отказал писмено да предостави становище. Становищата, оформени в съдебната практика на Върховния административен съд, се обособяват в две основни групи: Според първото становище актовете на КЕВР, издадени на основание чл. 31б, ал. 1 или ал. 2 от Закона за енергетиката, подлежат на обжалване. Съдебните състави, които споделят това становище, поддържат, че изразът „влиза в сила от деня на приемането му“, употребен в чл. 31б, ал. 4 от Закона за енергетиката (ЗЕ), не е равнозначен на изрично изключване от контрол за законосъобразност, изразяван ясно и недвусмислено в законодателството ни чрез израза „не подлежи на обжалване“.
Според тях административният акт влиза в сила или когато не е бил обжалван, или когато е бил обжалван и е бил потвърден, или когато с изрична норма на закона е бил изключен от обжалване („не подлежи на обжалване"). Ако законодателят е имал намерението да изключи актовете по чл. 31б, ал. 1 и ал. 2 ЗЕ от контрола за законосъобразност, то той би употребил израза „не подлежат на обжалване” вместо „влизат в сила от деня на приемането му от комисията".
В мотивите на съдебните актове от тази група се изтъква, че по аргумент от чл. 120, ал. 2 от Конституцията на Република България необжалваемостта е необходимо да бъде изрично предвидена в закона. Тя представлява изключение от общото правило, поради което е недопустимо да се извлича по тълкувателен път чрез граматическо тълкуване на разпоредбата. Ето защо, макар използваната законодателна техника да е непрецизна, разпоредбата на чл. 31б, ал. 4 от Закона за енергетиката следва да се тълкува в смисъл, че разпоредените с решението последици се прилагат от деня на приемането му от Комисията, тоест налице е допуснато негово предварително изпълнение по силата на закона, а не е налице изключение от правилото за обжалване.
Изложени са и допълнителни съображения за противоречие на посочения израз и с разпоредби от приложимото европейско право. Според второто становище актовете на КЕВР по чл. 31б, ал. 4 (стар чл. 31а, ал.
4) от Закона за енергетиката не подлежат на обжалване. Съдебните състави, които споделят това становище, приемат, че разпоредбата на чл. 31б, ал. 4 от Закона за енергетиката обективира законодателна воля за необжалваемост на решенията на регулаторния орган по чл. 31б, ал.1 и ал. 2 от Закона за енергетиката като изключение от общата клауза за обжалваемост на административните актове и с оглед възможността за това, дадена с предложение последно на чл. 120, ал. 2 от Конституцията и чл. 13, ал. 9 от Закона за енергетиката.
Разпоредбата на чл.120, ал. 2 от Конституцията на Република България допуска законодателно да бъде ограничавана обжалваемостта на някои административни актове. Бързото вземане на решение за изменение на цените на електрическата енергия, когато е в посока към намаляването им, обяснява предвидените съкратени срокове и процедури и влизането му в сила веднага след приемането. Използваният от законодателя израз, че решението "влиза в сила" от деня на приемането му, според втората група състави означава, че такъв акт е изключен от обжалване по съдебен ред в съответствие с възможността, предвидена в чл. 120, ал. 2 от Конституцията на Република България.
Поддържа се, че употребеният от законодателя израз „влиза в сила" в чл. 31б, ал. 4 от Закона за енергетиката за решението, носи смисъла на необжалваемост
- смисъл, вложен в това понятие в цялата нормативна уредба. Една от възможностите за влизане в сила на административния акт е той да не подлежи на обжалване: влезлият в сила административен акт е този, който не подлежи на обжалване; не е бил обжалван в законния срок или който е бил обжалван, но е бил потвърден или изменен от съда.
След влизането му в сила административният акт не подлежи на обжалване, а единствено може да бъде възобновено производството по издаването му по реда и на основанията, посочени в глава VII от АПК. В случая е налице специфика на административния акт, приеман служебно по инициатива на регулаторния орган (чл. 31б, ал. 1 и ал. 2 ЗЕ), като КЕВР има право при необходимост да измени определените премии, при условие че е налице съществено изменение между определената прогнозна пазарна цена за базов товар за този период спрямо постигнатата и прогнозната такава за оставащия срок от периода на организиран борсов пазар на електрическа енергия.
Спецификата на решението на КЕВР в случаите на чл. 31б, ал. 1 и ал. 2 от Закона за енергетиката е да коригира разликите в определените цени за отделните групи производители с отделни ценови решения, които са били обжалваеми и е допустим съдебен контрол, като компенсира тази разлика чрез определяне на премии. Именно поради тази специфика на решението на Комисията при изпълнение на регулаторната ѝ функция законодателят е предвидил, че влиза в сила от приемането му и следователно не подлежи на обжалване по съдебен ред.
Приема се, че тълкуване на чл. 31б, ал. 4 ЗЕ, в смисъл че решенията по чл. 31б, ал. 1 и ал. 2 подлежат на предварително изпълнение, се опровергава от разпоредбата на чл.13, ал. 9 от Закона за енергетиката, в която е посочено, че искането за спиране на изпълнение на такова решение е недопустимо. Обжалването на решенията на КЕВР не спира тяхното изпълнение освен в случаите, когато се касае за решения за налагане на санкции, за прекратяване и отнемане на лицензи и за отнемане на сертификати за независимост на оператори на преносни мрежи, каквито решенията по чл. 31б от Закона за енергетиката не са.
Изложени са и допълнителни аргументи за липсата на противоречие със съответните релевантни европейски норми. Общото събрание на съдиите от Първа и Втора колегия на Върховния административен съд, за да се произнесе, взе предвид следното: Комисията за енергийно и водно регулиране има за свое правомощие определянето на цените на електрическата енергия, цените за достъп и/или пренос през електропреносната и/или електроразпределителните мрежи и цената и/или компонентата от цената по чл. 30, ал. 1, т. 17 ЗЕ, цената или компонентата от цена, чрез която всички крайни клиенти, присъединени към електроенергийната система, включително операторът на електропреносната мрежа и операторите на електроразпределителните мрежи, участват в компенсиране на разходите по чл. 34 и чл. 35 от ЗЕ.
Тези цени се определят за един регулационен период от една година (която може да не съвпада с календарната година като период). Комисията също така определя и премиите, които участват във формирането на ценообразуващи елементи на други цени. Регулаторът може да провежда няколко паралелни процедури. В едни случаи, ако утвърждава цена и/или компонента от цена или определя премия, която участва във формирането на ценообразуващи елементи на други цени, Комисията може паралелно да проведе и процедури за утвърждаване на тези цени.
В други случаи, когато Комисията изменя цена и/или компонента от цена или премия, която води до изменение на утвърдените ценообразуващи елементи на друга цена и/или компонента от цена или премии, Комисията може паралелно да проведе процедура за изменение и на тази цена и/или компонента от цена или премии. При всички положения основният акт за определените от КЕВР цени подлежи на оспорване от страните, засегнати от него.
Какво се случва обаче, ако е налице необходимост от изменение на цените или премиите в рамките на едно календарно тримесечие във вече фиксирания регулаторен период? В тези случаи на основание чл. 31б, ал. 1 и 2 ЗЕ Комисията може да извърши актуализация. Актовете, одобряващи това изменение (намаление или увеличение в зависимост от пазарната необходимост) според законодателя влизат в сила от деня на издаването им (ал.
4) и това са решенията за: • изменение при необходимост на цените на електрическата енергия, цените за достъп и/или пренос през електропреносната и/или електроразпределителните мрежи и цената и/или компонентата от цената по чл. 30, ал. 1, т. 17 ЗЕ (цената или компонентата от цена, чрез която всички крайни клиенти, присъединени към електроенергийната система, включително операторът на електропреносната мрежа и операторите на електроразпределителните мрежи, участват в компенсиране на разходите по чл. 34 и чл. 35 ЗЕ) по време на ценовия период, но не по-често от веднъж на календарно тримесечие; и • определените премии, но не по-често от веднъж на 6 месеца, при условие че е налице съществено изменение между определената прогнозна пазарна цена за базов товар за този период спрямо постигнатата и прогнозната такава за оставащия срок от периода на организиран борсов пазар на електрическа енергия.
В двата посочени случая Комисията може да приеме съкратени процедури и срокове. Не е уточнено в законодателството дали става въпрос за изменение под формата на намаление или увеличение на стойностите и поради тази причина съдът възприема, че засегнатите лица биха имали правен интерес от оспорването на тези актове. Законодателното разрешение по ал. 4 (предишна ал. 3
- ДВ, бр. 38 от 2018 г., в сила от 8.05.2018 г., доп., бр. 41 от 2019 г., в сила от 21.05.2019 г.) на чл. 31б ЗЕ поради непрецизната си формулировка е породило противоречива практика и поради това е налице необходимостта от произнасяне с тълкувателно решение на Върховния административен съд по въпроса подлежат ли на оспорване пред съд тази категория административни актове.
В тази светлина е необходимо да се разгледат относимите норми на действащото европейско и национално законодателство. Понастоящем за отношенията по регулиране на вътрешния пазар на електроенергия е приложима Директива (ЕС) 2019/944 на Европейския парламент и на Съвета от 5 юни 2019 година относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия и за изменение на Директива 2012/27/ЕС. С нея след 31.12.2020 г. е отменена Директива 2009/72/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 юли 2009 година относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия и за отмяна на Директива 2003/54/ЕО.
Двата нормативни акта уреждат отношенията в енергийния сектор за периода, в който са постановени съдебните актове, предмет на тълкувателните въпроси. Член 60, параграф 7 от Директива 2019/944 на Европейския парламент и на Съвета от 5 юни 2019 година относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия и за изменение на Директива 2012/27/ЕС поставя като изискване към актовете на енергийните регулатори да са напълно мотивирани и обосновани.
Те следва да подлежат на съдебен контрол. Параграф 8 от същия член въвежда изискването за държавна гаранция, че на национално равнище съществуват подходящи механизми, съгласно които всяка страна, засегната от решение на регулаторния орган, има право да обжалва този акт пред орган, който е независим от заинтересованите страни и от което и да е правителство. По този начин на европейско ниво е осигурена приемственост в разбирането, че тези актове подлежат на допълнителен независим контрол (чл. 37, параграфи 16 и 17 от предходно действалата Директива 2009/72/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 юли 2009 година относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия и за отмяна на Директива 2003/54/ЕО).
С чл. 120, ал. 2 от Конституцията на Република България е въведено общото правило за обжалваемост на административните актове. Неслучайно конституционният законодател е повелил, че гражданите и юридическите лица могат да обжалват всички административни актове, които ги засягат, освен изрично посочените със закон. За прилагането на двата принципа
– този на чл. 60, параграф 7 Директива 2019/944 и този на чл. 120, ал. 2 от Конституцията, Законът за енергетиката в чл. 13, ал. 9 посочва, че решенията на Комисията могат да бъдат обжалвани относно тяхната законосъобразност пред Административен съд
– София-град в 14-дневен срок от съобщаването им, като обжалването не спира изпълнението на решението.
В допълнение, Конституционният съд на Република България в свое Решение № 14/ 08.11.2014 г., постановено по конституционно дело № 12 от 2014 г., посочва условията, при които законодателят по принцип би могъл да изключи обжалваемостта на определена категория административни актове. Това може да стане само по изключение и при спазване на изискванията за съразмерност, включително задължителните за страната международни стандарти за достъп до съдебна защита, само когато това е необходимо за опазване на основите на конституционния ред или на други особено важни обществени интереси като осигуряването на отбраната и сигурността на страната, както и осъществяването на принципите и целите на нейната външна политика.
Конституционният съд продължава в разсъжденията си, че с въвеждането на необжалваемост законодателят не може да изключи възможността засегнатите лица да се позовават пред съда на нищожността на административния акт. Законът за енергетиката в глава Трета, раздел І, чл. 13, очертава правомощията на Комисията за енергийно и водно регулиране. Трябва да се обърне внимание на чл. 13, ал. 9 ЗЕ.
Този текст въвежда правилото, че решенията на комисията могат да бъдат обжалвани относно тяхната законосъобразност пред Административния съд
– град София в 14-дневен срок от съобщаването им и обжалването не спира изпълнението на решението. Това представлява законодателно правило, което осигурява безпрепятственото функциониране на вътрешния пазар на електроенергия и отношенията на участниците в него, без евентуалните трусове на едно потенциално спиране на предварителното изпълнение и оставяне във висящо положение на актовете на регулаторния орган до приключване на съдебното производство по оспорването им.
Въпреки изложеното до момента, в чл. 31б, ал. 4 (предишна ал.
3) ЗЕ през 2018 г. е направено следното допълнение: „Решението за изменение на цените и премиите влиза в сила от деня на приемането му от комисията.“. Общото събрание на Първа и Втора колегии на ВАС намира, че по съдържанието си този текст означава, че актовете на КЕВР в специалните хипотези на ал. 1 и ал. 2 от същия член не подлежат на предварително изпълнение, но няма пречка да бъдат оспорвани пред съответния административен съд.
Логически, ако приемем обратното
- че не подлежат на обжалване решенията по изменението, би се получило така, че основният акт, с който са определени цените или премиите, може да бъде или е бил предмет на съдебна проверка, а актът, с който несъмнено се влияе пряко в правната сфера на лицата чрез последващо изменение на стойностите
– не. Това, от една страна, ще противоречи на разпоредбата на чл. 60, параграф 7 от Директива 2019/944, която разпорежда решенията на регулаторните органи да са напълно мотивирани и обосновани и да подлежат на съдебен контрол.
От друга страна, ще представлява липсваща гаранция по параграф 8 на чл. 60 от същата директива, че на национално равнище съществуват подходящи механизми, съгласно които всяка страна, засегната от решение на регулаторния орган, има право да го обжалва пред орган, който е независим от заинтересованите страни и от което и да е правителство. Проследявайки използваната законодателна техника в Закона за енергетиката, виждаме, че всички актове на Комисията и на Агенцията за държавна финансова инспекция (АДФИ), които засягат в една или друга степен различни лица, участници в правоотношения в енергийния сектор, подлежат на обжалване с изключение на два случая
- в чл. 74а, ал. 5, т. 1 и чл. 80а, ал. 6 (изрично е записано, че решенията на КЕВР и АДФИ в цитираните случаи не подлежат на обжалване).
В този смисъл, за да се избегне породената неяснота от използвания в чл. 31б, ал. 4 ЗЕ израз „влиза в сила от деня на приемането му от комисията“, трябва да се приеме, че актовете подлежат на обжалване. В правната теория се счита, че административният акт влиза в сила или когато не е бил обжалван, или когато е бил обжалван и е бил потвърден, или когато с изрична норма на закона е бил изключен от обжалване („не подлежи на обжалване“).
Ето защо изразът „влиза в сила от деня на приемането му“ (т. е. постановяването му), употребен в разпоредбата на чл. 31б, ал. 4 ЗЕ, не е равнозначен на изрично изключване от контрол за законосъобразност, тоест не е равнозначен на израза „не подлежи на обжалване“. В този смисъл съдебната практика не може да замества непрецизната законодателна техника, като изключва от съдебен контрол цяла група административни актове, които очевидно засягат правната сфера на лицата, до които се отнасят.
Необжалваемостта е изключение от общото правило, поради което е недопустимо да се извлича по тълкувателен път чрез граматическо тълкуване на разпоредбата. Макар използваната законодателна техника да е непрецизна, разпоредбата на чл. 31б, ал. 4 ЗЕ следва да се тълкува в смисъл, че разпоредените с решението последици се прилагат от деня на приемането му от Комисията, тоест налице е допуснато негово предварително изпълнение по силата на закона.
Ако Народното събрание беше формирало воля този род административни актове да са изцяло изключени от контрола за законосъобразност, който упражнява съдът, следваше да използва коректния за това израз и да предвиди допълнителна гаранция и механизъм съгласно принципите, въведени в отрасловите директиви на ЕС, за преценка на необходимостта от промяна на разглежданата цена или елемент на цена в течение на регулативния период, особено в светлината на Решение № 14/ 08.11.2014 г. на Конституционния съд на Република България, което насочва фокуса на внимание в кои сфери е допустимо подобно ограничение.
Не се споделя и тезата, застъпена в част от становищата, че конкретният административен акт по чл. 31б, ал. 4 ЗЕ е общ административен акт и моментът на влизането му в сила съвпада с настъпването на момента на неговата необжалваемост. В зависимост от конкретното съдържание на тези актове те могат да бъдат квалифицирани като индивидуални или общи. За общите административни актове обаче Административнопроцесуалният кодекс също предвижда генерална клауза за обжалваемост
– чл. 179Чл. 179. ⚖️ Практика (4) Общите административни актове могат да се оспорят в едномесечен срок от съобщението за издаването им или в 14-дневен срок от отделните съобщения до лицата, участвали в производството пред административния орган. Действие на оспорването и сл. от АПК, като е премахнат единствено принципът на суспензивния ефект на жалбата, подадена срещу тях.
По изложените съображения и на основание чл.124, ал. 1, т. 5 от Закона за съдебната власт Общото събрание на Първа и Втора колегия на Върховния административен съд:
РЕШИ:
Решенията на Комисията за енергийно и водно регулиране (КЕВР), приети на основание чл. 31б, ал. 4 във връзка с ал. 1 и ал. 2 от Закона за енергетиката, подлежат на обжалване.
Източник: ВАС (Е-Портал)