Решение № 12045 по адм. д. № 2552/2024 г. на ВАС

РЕШЕНИЕ
№ 12045
София, 08.11.2024 г.
В ИМЕТО НА НАРОДА
Върховният административен съд на Република България - Шесто отделение, в съдебно заседание на двадесет и втори октомври две хиляди двадесет и четвърта година в състав:
Председател:
ГЕОРГИ ГЕОРГИЕВ
Членове:
ДЕСИСЛАВА СТОЕВА
ЯВОР КОЛЕВ
при секретар
Светослава Огнянова и с участието на прокурора Камелия Николова изслуша докладваното от съдията Явор Колев по административно дело № 2552/2024 г.
Производството е по реда на чл.208Чл. 208. ⚖️ Практика (7) На касационно оспорване изцяло или в отделни негови части подлежи първоинстанционното съдебно решение. Касационни основания и сл. от АПК.
Образувано е по касационна жалба на Директор на РЗОК – Благоевград срещу Решение №87 от 10.01.2024 г., постановено по адм. дело №670/2023 г. по описа на Административен съд – Благоевград, с което е отменена негова Заповед за налагане на санкции №РД-25-376 от 05.06.2023г., с която на ЕТ „Доктор З. Методиева – Индивидуална специализирана медицинска помощ – кардиолог, ревматолог и вътрешни болести, физикална терапия и рехабилитация“ със седалище в гр. Петрич е била наложена санкция – „Финансова неустойка“ в размер на 150 лева по т. 1 от заповедта. Излагат се доводи за неправилност на решението, поради нарушение на материалния закон и поради необоснованост. Прави се искане за отмяната му и за постановяване на друго, с което да се отхвърли жалбата на едноличния търговец срещу цитираната заповед. Претендира разноски.
Ответникът – ЕТ „Доктор З. Методиева – Индивидуална специализирана медицинска помощ – кардиолог, ревматолог и вътрешни болести, физикална терапия и рехабилитация“, чрез адв. Йовчев, оспорва така подадената касационна жалба и настоява за отхвърлянето и. Претендира разноски.
Представителят на Върховната прокуратура дава заключение за правилност на обжалваното решение.
Върховният административен съд, Шесто отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена от надлежна страна по смисъла на чл.210 ал.1Чл. 210. ⚖️ Практика (1317) (1) Право да обжалват решението имат страните по делото, за които то е неблагоприятно. (2) Лицата, спрямо които решението има сила, имат право да го обжалват, когато то е неблагоприятно за тях, макар и да не са участвали в делото. (3) Главният прокурор или неговият заместник при Върховната административна прокуратура може да подава касационен протест. Срок за касационно оспорване АПК и в срока по чл.211 ал.1Чл. 211. ⚖️ Практика (429) (1) Жалбата се подава до Върховния административен съд чрез съда, който е постановил решението, в 14-дневен срок от деня на съобщението, че решението е изготвено. (2) Главният прокурор или неговият заместник при Върховната административна прокуратура може да подава протест до Върховния административен съд чрез съда, постановил решението, в едномесечен срок от деня, в който то е постановено. (3) Лицата по чл. 210, ал. 2 могат да обжалват решението до момента на влизането му в сила за страните по делото. Форма и съдържание на жалбата и протеста АПК.
Разгледана по същество за неоснователна.
За да отмени издадената от касационния жалбоподател заповед за налагане на санкция за посоченото в пункт единствен нарушение, първостепенният съд е приел, че органът е допуснал нарушения на съществени процесуални правила в хода на развитие на санкционното производство, а също така актът е бил постановен при неправилно прилагане на материалния закон досежно наложения конкретен размер на санкция.
Настоящият касационен състав намира този извод за законосъобразен, но същият се нуждае и от допълване.
Фактическата обстановка е правилно установена, а и няма спор за нея между страните.
Не е спорно, че между ЕТ „Доктор З. Методиева – Индивидуална специализирана медицинска помощ – кардиолог, ревматолог и вътрешни болести, физикална терапия и рехабилитация“ и НЗОК е сключен договор за оказване на специализирана извънболнична медицинска помощ №010526/14.02.2020 г., по силата на който изпълнителят се е задължил да оказва СИМП съгласно Приложение №2 към чл.1 от Наредба №9 от 2019г. за определяне пакета от здравни дейности, гарантирани от бюджета на НЗОК.
Със Заповед № РД-24-508/09.05.2023 г. на Директора на РЗОК – Благоевград, на основание чл. 72, ал. 2 и ал.3Чл. 72. ⚖️ Практика (257) (1) (Изм. - ДВ, бр. 107 от 2002 г., доп. - ДВ, бр. 38 от 2004 г., изм. - ДВ, бр. 62 от 2010 г., в сила от 10.08.2010 г., изм. - ДВ, бр. 98 от 2010 г., изм. - ДВ, бр. 35 от 2014 г., изм. - ДВ, бр. 12 от 2015 г.) Управителят на НЗОК упражнява цялостен контрол върху дейността по задължителното здравно осигуряване. Управителят на НЗОК задължително възлага проверка в 14-дневен срок от получаването на одитния доклад на председателя на Сметната палата по чл. 57, ал. 1 от Закона за Сметната палата за търсене на имуществена или административнонаказателна отговорност. (2) (Изм. - ДВ, бр. 101 от 2009 г., в сила от 01.01.2010 г., доп. - ДВ, бр. 107 от 2014 г., в сила от 01.01.2015 г., изм. - ДВ, бр. 98 от 2015 г., в сила от 01.01.2016 г.) Контролът по изпълнение на договорите с НЗОК за оказване на медицинска и/или дентална помощ се осъществява чрез проверки, извършени от длъжностни лица - служители на НЗОК, определени със заповед на управителя на НЗОК или от оправомощено от него длъжностно лице, и от длъжностни лица от РЗОК - контрольори. Управителят на НЗОК или оправомощено от него длъжностно лице може със заповед да разпореди извършване на проверка от контрольори от РЗОК с участието на служители на НЗОК. (3) (Нова - ДВ, бр. 98 от 2015 г., в сила от 01.01.2016 г., изм. - ДВ, бр. 98 от 2016 г., в сила от 01.01.2017 г.) Служителите на НЗОК по ал. 2 могат да извършват проверки на територията на цялата страна по заповед на управителя на НЗОК или на оправомощено от него длъжностно лице. Служителите на РЗОК - контрольори, могат да извършват проверки на територията на съответната РЗОК по заповед на нейния директор или на оправомощено от него длъжностно лице, както и проверки на територията на съответната РЗОК или на територията на друга РЗОК по заповед на управителя на НЗОК или на оправомощено от него длъжностно лице. За издаване на заповедта на управителя на НЗОК за извършване на проверка на територията на друга РЗОК контрольорите се определят по предложение на директора на РЗОК, на която са служители. (4) (Нова - ДВ, бр. 98 от 2015 г., в сила от 01.01.2016 г.) При извършване на проверките по ал. 3 могат да присъстват експерти на съсловните организации на лекарите и лекарите по дентална медицина, които не са в договорни отношения с проверявания изпълнител на медицинска помощ. Експертите предоставят писмени становища, които са неразделна част от протокола по чл. 74, ал. 3. (5) (Нова - ДВ, бр. 98 от 2015 г., в сила от 01.01.2016 г.) Служителите на НЗОК по а... от ЗЗО и чл.391 от НРД МД 2020 - 2022 г., е наредено извършването на проверка по сигнал на ЕТ „Доктор З. Методиева – Индивидуална специализирана медицинска помощ – кардиолог, ревматолог и вътрешни болести, физикална терапия и рехабилитация“. За резултатите от извършената проверка е бил съставен Протокол №РД-24-508-1/ 11.05.2023 г., съдържащ фактическите констатации на двамата контрольори, като в т.1 от същия е констатирано нарушение, свързано с неизвършен преглед на ЗОЛ Ц. М. на дата 24.04.2023г.
Във връзка с постъпило възражение на дата 16.05.2023г. от лечебното заведение, развито било производство пред сформирана със Заповед №РД 18-39 от 17.05.2023г. на Директор РЗОК – Благоевград, Арбитражна комисия, която на заседанието си на 22.05.2023г. разгледала случая, но с пет на един гласа приела така подаденото от д-р Янева възражение за неоснователно, а констатациите на контрольорите от РЗОК за правилни.
Именно и на таза основа с обжалваната заповед, административният орган наложил посочената санкция, като приел, че изпълнителят е нарушил вменените му с чл.7 ал.1,т.2,т.12 и т.13 от сключения индивидуален договор клаузи, а също така и нормите на чл.27, чл.30 т.1 и т.2 във вр. с чл.5 и чл.6 от НРД за МД 2020 – 2022 г.
Настоящият състав на касационната инстанция приема, че на първо място не може да се сподели извода на административния съдия, че е допуснато съществено нарушение, ограничаващо правото на участие на ЕТ в арбитражното производство, касателно възможността да бъдат отведени членове на сформираната Арбитражна комисия във връзка с несъобщаване цитираната по-горе заповед на Директор РЗОК от 17.05.2023г. на проверяваното лице. Безспорно нарушение е налице, но то не може да се приеме за съществено в конкретния случай, при липсата на наведени основания за причини, обосноваващи отстраняване на някой от членовете на колективния орган, приели решението по казуса. Още повече, че от постановяване на този акт до издаване на крайния акт на производството ответникът по касация е имал достатъчно време(около две седмици) да обоснове възражения в тази насока, по които Директор РЗОК да се произнесе.
Следва обаче да се сподели втората констатация на първостепенния съд, посочена като – допуснато друго нарушение на процесуални правила, но доколкото в обжалваното решения тя присъства на „принципна“(т.е. обща) основа, то настоящият състав я споделя в следния смисъл.
Доколкото проверката е разпоредена по сигнал, то видно е от самата жалба на ЗОЛ М. от 24.04.2023г., че същата е посетила практиката на д-р Янева същия ден във връзка с писмо, получено от ТЕЛК, налагащо извършване на консултация с ревматолог. На 11.05.2023г.(това е датата и на извършване на самата проверка от служителите на РЗОК, съставили за нея същия ден и цитирания констативен протокол) М. допълнила жалбата си(по искане на контрольорите), като посочила, че е търсила да и се извърши консултация, за която е представила и бл. МЗ-НЗОК №3(направление), издадено и от личен лекар.
При тази фактическа обстановка в производство пред органа са били допуснати нарушения на съществени процесуални правила, тъй като органът по никакъв начин нито е установил, нито е приобщил към преписката евентуално соченото за издадено на лицето направление от личен лекар, нито сочения за издаден от неустановена ТЕЛК документ, насочил М. към специалиста – ревматолог.
Тези документи са от особено съществено значение в случая, тъй като само чрез тях може да се установи какво точно задължение е имала да изпълни д-р Янева по сключения от нея с НЗОК индивидуален договор.
Тук на първо място следва да се посочи, че в акта на Директор РЗОК е посочено(то така е вписано и в решението на Арбитражната комисия по случая), че в казуса специалистът не се е съобразил с разпоредбата на чл.74 т.4 от действащия НРД за МД, който предписва по преценка на ОПЛ или лекар – специалист от лечебно заведение за СИМП, за нуждите на медицинската експертиза на работоспособността същият издава на ЗОЛ: т.4 при трайно намалена работоспособност, която не е предшествана от временна неработоспособност или намалена възможност за социална адаптация, ОПЛ насочва болния към ТЕЛК с медицинско направление за ТЕЛК съгласно Правилника.
В случая очевидно е, че няма данни дали и кога личният лекар е насочил ЗОЛ М. към определена ТЕЛК, но тук относима би била т.1, според която ОПЛ би следвало да издаде "Талон за медицинска експертиза" (бл. МЗ-НЗОК № 6) – при необходимост от прегледи и консултации със съответен специалист.
В преписката, а и по делото няма данни за насочване от личен лекар към специалист по посочения начин с издаване на талон – бл. МЗ-НЗОК № 6, а напротив самото лице в допълнението си към жалбата отбелязва, че е разполагала с направление бл. МЗ-НЗОК №3, което обаче не е относимо хипотезата, в която е търсила намесата на специалиста М..
Освен това с правната рамка на Правилника за устройството и организацията на работа на органите на медицинската експертиза и на регионалните картотеки на медицинските експертизи е създаден точен ред, по силата на който конкретните състави на ТЕЛК(при необходимост от допълнителни изследвания или консултации) да предприемат съответния действия. Така с новелата на чл.39 ал.1, т.2, б. „б“ от този Правилник е предоставена възможност на Председателя на ТЕЛК да изисква от освидетелстваните лица да извършат допълнителни изследвания или консултации. Тази възможност има и всеки един от лекарите от ТЕЛК съгласно чл.39 ал.2, т.1, б.б. „а“, „б“ или „в“ от Правилника.
В административната преписка лисват каквито и да е установявания налице ли са такива било изискани, било назначени прегледи или консултации от конкретен специалист, за да може да се приеме, че изпълнителят не е изпълнил задълженията, произтичащи от чл.73 ал.2, т.3 и т.4 от НРД за МД 2020 – 2022г., касателно подготовката на документите за представяне пред ТЕЛК и дейностите, свързани с подготовката за това освидетелстване.
В тази връзка липсват какъвто и да е анализ(а нали това е твърдението на ЗОЛ М. в жалбата и до РЗОК – Благоевград) както в акта на Арбитражната комисия, така и последващо в този на касатора.
Последният не е извършил преценка какво е значението на възражението на наказаното лице, че през последните 12 месеца не тя е провеждала лечението на ЗОЛ М., нито съхранява документи за него с оглед спазване на правилото на чл.23 ал.4 от Правилника(в приложимата му редакция), сочещ, че в случаите, при които за конкретно заболяване са извършени консултации и изследвания през последните дванадесет месеца, предхождащи явяването в ТЕЛК, и резултатите от тях са налични в медицинската документация на лицето, към направлението по ал. 2 личният лекар прилага заверени копия на същите, без да се налага повторното им назначение и извършване. В тази връзка самото ЗОЛ е посочило в допълнението си към жалбата, че последната година се лекува от д-р Йонева, ревматолог в Клиника по ревматология на УМБАЛ „Св. Иван Рилски“ЕАД, гр.София.
Липсата на посочената здравна документация, препятства състава да прецени, налице ли е било въобще задължение на наказания изпълнител да извърши и в каква хипотеза преглед/консултация на ЗОЛ М. и въобще как и дали правилно пациентът е бил насочен към практиката, за да се приеме, че е било налице и корелативното задължение на д-р Янева – да осъществи консултацията/прегледа.
Най-накрая частично основателни са доводите на първоинстанционния съд по отношение на размера на наложеното наказание.
В случая приложена е санкционната разпоредба на чл.414 ал.1 от НРД за МД 2020 – 2022г., предвиждаща налагане на санкция "Финансова неустойка" в размер от 50 до 150 лв., когато изпълнител на извънболнична медицинска помощ наруши условията и реда за оказване на медицинска помощ по чл. 55 ал. 2, т. 2Чл. 55. ⚖️ Практика (190) (Изм. - ДВ, бр. 101 от 2009 г., в сила от 01.01.2010 г.) (1) (Изм. - ДВ, бр. 98 от 2015 г., в сила от 01.01.2016 г., изм. - ДВ, бр. 98 от 2016 г., в сила от 01.01.2017 г., изм. - ДВ, бр. 102 от 2018 г., в сила от 11.12.2018 г.) Приетите по реда на чл. 54 национални рамкови договори, съответно анексите към тях влизат в сила от 1 януари на следващата календарна година. (2) Националните рамкови договори съдържат: 1. условията, на които трябва да отговарят изпълнителите на медицинска помощ, както и реда за сключване на договори с тях; 2. отделните видове медицинска помощ по чл. 45 ; 3. условията и реда за оказване на помощта по т. 2; 3а. (нова - ДВ, бр. 48 от 2015 г.) обемите, цените и методиките за остойностяване и закупуване на видовете медицинска помощ по т. 2; 3б. (нова - ДВ, бр. 13 от 2023 г., в сила от 07.02.2023 г.) изисквания относно основните трудови възнаграждения на медицинските специалисти, работещи в лечебни заведения за болнична помощ в изпълнение на договори с НЗОК, които са не по-малко благоприятни от предвидените в колективен трудов договор в отрасъл "Здравеопазване"; 3в. (нова - ДВ, бр. 13 от 2023 г., в сила от 07.02.2023 г., изм. - ДВ, бр. 106 от 2023 г., в сила от 01.01.2024 г.) методика за финансиране осигуряването на медицински персонал във: а) лечебни заведения, които извършват медицински дейности в населени места в труднодостъпни и/или отдалечени райони или единствени изпълняват съответната дейност на територията на общината, с изключение на лечебните заведения по чл. 106а, ал. 5б от Закона за лечебните заведения; б) лечебните заведения за болнична помощ по чл. 45, ал. 2а; 4. (доп. - ДВ, бр. 102 от 2018 г., в сила от 11.12.2018 г.) критерии за качество и достъпност на помощта по т. 2, включително конкретни индикатори за оценка на качеството на лечението на пациентите; 5. документацията и документооборота; 6. задълженията на страните по информационното осигуряване и обмена на информация; 6а. (нова - ДВ, бр. 48 от 2015 г.) условията и реда за контрол по изпълнението на договорите; 6б. (нова - ДВ, бр. 48 от 2015 г.) санкции при неизпълнение на договора; 7. други въпроси от значение за здравното осигуряване. (3) Националните рамкови договори не могат да установяват изисквания за: 1. минимален брой на регистрираните здравноосигурени лица от изпълнител на първична извънболнична помощ; 2. условия, възпрепятстващи свободния избор от осигурения на изпълнители на медицинска помощ, сключили договор с РЗОК; 3. (изм. - ДВ, бр. 48 о... от ЗЗО.
Така при извършване на необходимата индивидуализация на санкцията, органът дължи обосновка за приетия конкретен нейн размер, която преценка обаче не е резултат от признато му от законодателя право на „оперативна самостоятелност“, а извършването и е част от изискването за законосъобразност на прилаганото наказание. След като санкцията е определена да е в граници(с посочени минимум и максимум), то изборът на всеки един размер в рамките на тези граници подлежи на преценка за законосъобразност от съда.
Необходимо е също така да се посочи, че макар и актът за налагане на санкции по ЗЗО/НРД да представлява по своята същност един санкционен (утежняващ) административен акт, то в случаите, когато нарушенията са безспорно и правилно установени, а само размерите на приложените санкции не съответстват на вида, тежестта или броя на случаите по това нарушение, не се обосновава извод за цялостна тяхна отмяна, а само за отмяна в частите, с които са наложени едни незаконосъобразни завишени техни размери.
Доколкото съдът в случая е инстанция по същество, то негово правомощие е да прецени съответствието на приложените санкции с вменените нарушения, като когато приеме, че тези санкции са завишени, то да отмени акта за размерите, които счита за завишени(така напр. Решение №5907 от 06.06.2023 г. на ВАС по адм. д. № 11029/2022 г., VI о. и Решение № 7954 от 18.07.2023 г. на ВАС по адм. д. № 2776/2023 г., VI о.).
Или по изложените от касационната инстанция коригиращи и допълващи първоинстанционното съдебно решение мотиви, касационната жалба на Директор РЗОК – Благоевград не следва да се уважава, а атакуваното с нея съдебно решение следва да се остави в сила, тъй като не са налице сочените касационни основания по чл.209 т.3Чл. 209. ⚖️ Практика (27) Касационна жалба или касационен протест се подава, когато решението е: 1. нищожно; 2. недопустимо; 3. неправилно поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила или необоснованост. Право на касационно оспорване АПК.
По разноските.
Такива се дължат на ответника по касация, но по делото липсват доказателства тази страна да е понесла такива. Или искането, като неоснователно, не следва да се уважава.
По изложените съображения и на основание чл.221 ал.2Чл. 221. ⚖️ Практика (114) (1) (Отм. - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г.) (2) (Доп. - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г.) Върховният административен съд оставя в сила решението или го отменя в оспорваната му част, ако е неправилно. Когато Върховният административен съд остави в сила решението, той го мотивира, като може да препрати и към мотивите на първоинстанционния съд. (3) Когато решението е недопустимо, Върховният административен съд го обезсилва в оспорваната част, като прекратява делото, връща го за ново разглеждане или го препраща на компетентния съд или орган. (4) Когато административният орган със съгласието на останалите ответници оттегли административния акт или издаде акта, чието издаване е отказал, Върховният административен съд обезсилва постановеното по този акт или отказ съдебно решение като недопустимо и прекратява делото. (5) (Нова - ДВ, бр. 63 от 2025 г., в сила от 05.08.2025 г.) Когато административният орган отмени подзаконовия административен акт, Върховният административен съд обезсилва постановеното съдебно решение като недопустимо и прекратява делото. Когато прилагането на акта до неговата отмяна засяга субективни права, свободи или законни интереси на някоя от страните, съдът постановява решение по съществото на касационното оспорване. (6) (Предишна ал. 5- ДВ, бр. 63 от 2025 г., в сила от 05.08.2025 г.) Когато решението е нищожно, Върховният административен съд обявява нищожността му изцяло и ако делото не подлежи на прекратяване, го връща на първоинстанционния съд за постановяване на ново решение. (7) (Предишна ал. 6 - ДВ, бр. 63 от 2025 г., в сила от 05.08.2025 г.) Когато пред Върховния административен съд е сключено споразумение, съдът го потвърждава с определение, с което обезсилва съдебното решение и прекратява делото. Правомощия на Върховния административен съд при отмяна на решението АПК, Върховният административен съд, Шесто отделение,

РЕШИ:

ОСТАВЯ В СИЛА Решение №87 от 10.01.2024 г., постановено по адм. дело №670/2023 г. по описа на Административен съд – Благоевград.
ОСТАВЯ БЕЗ УВАЖЕНИЕ искането на ЕТ „Доктор З. Методиева – Индивидуална специализирана медицинска помощ – кардиолог, ревматолог и вътрешни болести, физикална терапия и рехабилитация“ със седалище в гр. Петрич за присъждане на разноски за тази инстанция.
Решението е окончателно.
Вярно с оригинала, Председател: /п/ ГЕОРГИ ГЕОРГИЕВ секретар: Членове: /п/ ДЕСИСЛАВА СТОЕВА
/п/ ЯВОР КОЛЕВ