- Страни: П. Т. З., Н. Р. Н. и Т. И. Д. срещу Министерски съвет на РБ (издател на акта) и Министър на здравеопазването (заинтересована страна)
- Предмет на спора: Оспорване на Наредба за условията и реда за провеждане на граничен здравен контрол на Република България с искане за нейната отмяна или обявяване за нищожна.
- Ключови моменти: Жалбоподателите твърдят нарушаване на чл.2аЧл. 2а. ⚖️ Практика (1) (Нов - ДВ, бр. 55 от 2003 г., в сила от 18.12.2003 г., отм. - ДВ, бр. 46 от 2007 г., в сила от 01.01.2008 г.) от Закона за нормативните актове (непубликуван проект за обществено обсъждане), противоречие с основния закон и липса на анализ за съответствие с правото на ЕС. Съдът приема, че Наредбата е издадена от компетентен орган, но констатира съществено нарушение на административнопроизводствените правила, тъй като не е извършено уведомяване и не е предоставена възможност за представяне на предложения и възражения в едномесечен срок по чл. 2аЧл. 2а. ⚖️ Практика (1) (Нов - ДВ, бр. 55 от 2003 г., в сила от 18.12.2003 г., отм. - ДВ, бр. 46 от 2007 г., в сила от 01.01.2008 г.) ЗНА.
- Решение: Жалбата е основателна, като съдът намира, че е налице съществено нарушение на административнопроизводствените правила (чл.2аЧл. 2а. ⚖️ Практика (1) (Нов - ДВ, бр. 55 от 2003 г., в сила от 18.12.2003 г., отм. - ДВ, бр. 46 от 2007 г., в сила от 01.01.2008 г.) ЗНА), което е самостоятелно основание за отмяна на оспорения нормативен административен акт по чл.146, т.3 вр. чл.196Чл. 196. ⚖️ Практика (7) (Доп. - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г.) За неуредените в този раздел въпроси се прилагат разпоредбите за оспорване на индивидуалните административни актове, с изключение на чл. 142, ал. 1, чл. 152, ал. 3, чл. 173 и 178. Раздел IV. Обжалване на отказ за разглеждане на искане за издаване на административен акт Право и срок за обжалване АПК.
РЕШЕНИЕ №10332/24.10.2025 АД № 2811/2025 ВАС
Оспорване на Административен акт Оспорване на Административен акт Оспорване на Административен акт
Производството е по чл.185Чл. 185. ⚖️ Практика (3) (1) Подзаконовите нормативни актове могат да се оспорват пред съд. (2) Подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени изцяло или в отделни техни разпоредби. Право на оспорване и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/.
Жалбоподател: Образувано е по оспорване от П. Т. З., чрез процесуален представител адвокат Б. Бойчев, против Наредба за условията и реда за провеждане на граничен здравен контрол на Република България /Приета с ПМС № 274 от 09.10.2006 г., Обн. ДВ. бр.85 от 20 октомври 2006г., изм. ДВ. бр.37 от 8 април 2008г., изм. ДВ. бр.5 от 14 януари 2011г., изм. ДВ. бр.63 от 12 август 2016г., изм. ДВ. бр.50 от 14 юни 2024г./. Навежда се довод за нарушаване правилата на чл.2а / отм. - ДВ, бр.46 от 2007г., в сила от 01.01.2008г./ от Закона за нормативните актове /ЗНА/, при издаване на Наредбата, като не е публикуван проекта на Наредбата поне 30 дни преди нейното издаване, при което са нарушени принципите на съгласуваност, стабилност, откритост, предвидимост, прозрачност и обоснованост. Твърди, че не може с процесната наредба да се възлагат правомощия на органите на граничния здравен контрол, да отказват влизане или напускане на страната и зони от нея на български граждани, което е в противоречие с основния закон, както и че липсва анализ за съответствие на Наредбата с правото на Европейския съюз. Иска наредбата да бъде отменена изцяло. Претендира разноски.
Заинтересовани страни: Конституираните с определение от 17.09.2025г. по реда на чл.189Чл. 189. ⚖️ Практика (2) (1) Страни по делото са оспорващият и органът, издал подзаконовия нормативен акт. (2) Всеки, който има правен интерес, може да се присъедини към оспорването или да встъпи като страна наред с административния орган до началото на устните състезания при всяко положение на делото, без да има право да иска повтаряне на извършени процесуални действия. Препис от молбата за присъединяване или за встъпване се връчва на насрещните страни. (3) Определението, с което встъпването не се допуска, подлежи на обжалване с частна жалба. (4) (Изм. - ДВ, бр. 59 от 2007 г., в сила от 01.03.2008 г.) Лицата, които са се присъединили или са встъпили, понасят независимо от изхода на делото разноските за новото заседание, по събирането на новите доказателства, разноските на другата страна и на нейния представител за явяване по делото, а също така заплаща допълнителна държавна такса в размер на една трета от първоначално платената, но не по-малко от 100 лв. Действие на оспорването АПК страни Н. Р. Н. и Т. И. Д., и двете чрез процесуален представител адвокат Бойчев, в молби за присъединяване излагат идентични доводи с тези на оспорващия З.. Молят за отмяна на Наредбата. Претендират разноски. В писмени бележки подадени чрез адвокат Бойчев, от името на всички оспорващи се иска прогласяване наредбата за нищожна, алтернативно отмяната й като незаконосъобразна.
Заинтересована страна: министърът на здравеопазването, чрез процесуален представител оспорва жалбата. Смята същата за неоснователна. Съображения излага в писмено становище. Претендира разноски. Прави възражение по чл.78, ал.5Чл. 78. ⚖️ Практика (171) Когато е присъдено обезщетение, принудителното изпълнение на наказателното постановление се допуска по искане на лицето, което има право на обезщетение по реда на чл. 418 от Гражданския процесуален кодекс." 2. В чл. 83е, ал. 1 думите "чл. 97, ал. 4" се заменят с "чл. 124, ал. 5". 12. В Закона за банковата несъстоятелност (обн., ДВ, бр. 92 от 2002 г.; изм., бр. 67 от 2003 г., бр. 36 от 2004 г., бр. 31 и 105 от 2005 г., бр. 30, 34 и 59 от 2006 г.) се правят следните изменения: 1. Член 16 се изменя така: "Обжалване на решенията ГПК.
Ответник: Министерски съвет на РБ, не изразява становище по жалбата. Не претендира разноски.
Представителят на Върховната касационна прокуратура дава заключение, че жалбата е основателна, а оспорената Наредба е приета при допуснати пропуски, съществено нарушаващи реда за приемане на подзаконови нормативни актове, който е императивен и регламентиран така, че да гарантира обективността, безпристрастността и качеството на актовете, приемани от министерски съвет и съставлява основание за незаконосъобразност по чл.146, т.3 вр. чл.196Чл. 196. ⚖️ Практика (7) (Доп. - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г.) За неуредените в този раздел въпроси се прилагат разпоредбите за оспорване на индивидуалните административни актове, с изключение на чл. 142, ал. 1, чл. 152, ал. 3, чл. 173 и 178. Раздел IV. Обжалване на отказ за разглеждане на искане за издаване на административен акт Право и срок за обжалване АПК.
Мотиви: Настоящата инстанция смята, че жалбата е процесуално допустима при наличие на правен интерес по смисъла на чл.186, ал.1Чл. 186. ⚖️ Практика (7) (1) Право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. (2) Прокурорът може да подаде протест срещу акта. Безсрочност на оспорването от АПК, предвид приетите по делото доказателства и потенциалната възможност от засягане на права и законни интереси на жалбоподателя, включително по отношение присъединилите се към оспорването лица Н. Р. Н. и Т. И. Д.. Разгледана по същество, жалбата е основателна. Съгласно чл.75, ал.1Чл. 75. ⚖️ Практика (39) (1) Нормативните административни актове са подзаконови административни актове, които съдържат административноправни норми, отнасят се за неопределен и неограничен брой адресати и имат многократно правно действие. (2) Нормативните административни актове се издават по прилагане на закон или подзаконов нормативен акт от по-висока степен. (3) Всеки нормативен административен акт има наименование, което сочи вида и автора на акта, и главния му предмет. (4) Във всеки нормативен административен акт, с изключение на нормативните актове, с които се изменят, допълват или отменят други нормативни актове, се посочва правното основание за неговото издаване. Компетентен орган от АПК нормативните административни актове са подзаконови административни актове, които съдържат административноправни норми, отнасят се за неопределен и неограничен брой адресати и имат многократно правно действие, а съгласно ал.2 Нормативните административни актове се издават по прилагане на закон или подзаконов нормативен акт от по-висока степен. Предмет на оспорване e нормативен административен акт, чиято законосъобразност е обусловена от наличието на материалната компетентност на нейния издател, както и от спазването на изискуемата форма и на предвидения в чл.77Чл. 77. Компетентният орган издава нормативния административен акт, след като обсъди проекта заедно с представените становища, предложения и възражения. Удостоверяване и обнародване на актовете и сл. от АПК процесуален ред. Съгласно чл.76, ал.1Чл. 76. ⚖️ Практика (346) (1) Нормативни административни актове се издават от изрично овластени от Конституцията или закон органи. (2) Компетентността да се издават нормативни административни актове не може да се прехвърля. (3) Общинските съвети издават нормативни актове, с които уреждат съобразно нормативните актове от по-висока степен обществени отношения с местно значение. Ред за издаване от АПК нормативни административни актове се издават от изрично овластени от Конституцията или закон органи. В процесния случай Наредба за условията и реда за провеждане на граничен здравен контрол на Република България /НУРПГЗКРБ, Наредбата/ е издадена от компетентен орган- Министерски съвет на РБ, предвид §2 от заключителните разпоредби на Наредбата вр. чл.57, ал.2Чл. 57. (1) За опазване на страната от разпространение на особено опасни заразни болести при необходимост се извършва граничен здравен контрол. (2) Условията и редът за провеждане на граничен здравен контрол се уреждат с наредба на Министерския съвет. от Закона за здравето. По отношение спазване на административнопроизводствените правила по издаване на подзаконовия нормативен акт, настоящият състав приема следното: Спазено е правилото на чл.75, ал.3Чл. 75. ⚖️ Практика (39) (1) Нормативните административни актове са подзаконови административни актове, които съдържат административноправни норми, отнасят се за неопределен и неограничен брой адресати и имат многократно правно действие. (2) Нормативните административни актове се издават по прилагане на закон или подзаконов нормативен акт от по-висока степен. (3) Всеки нормативен административен акт има наименование, което сочи вида и автора на акта, и главния му предмет. (4) Във всеки нормативен административен акт, с изключение на нормативните актове, с които се изменят, допълват или отменят други нормативни актове, се посочва правното основание за неговото издаване. Компетентен орган АПК, като процесния нормативен административен акт има наименование, сочещо вида и автора на акта и главния му предмет. На следващо място, текстът на Наредбата е удостоверен по реда на чл.78, ал.1, т.2Чл. 78. ⚖️ Практика (109) (1) Текстът на нормативния административен акт, както и приемането му по надлежния ред, се удостоверяват: 1. при постановление на Министерския съвет - от министър-председателя; 2. при другите нормативни административни актове - от органа, който ги е издал, а когато органът е колективен - от неговия председател. (2) Нормативните административни актове, освен тези на общинските съвети, се обнародват в "Държавен вестник". (3) Нормативните административни актове на общинските съвети се разгласяват чрез местните печатни издания или по друг подходящ начин. Отмяна, изменение и допълване АПК от нейния издател. Изпълнено е изискването на чл.78, ал.2Чл. 78. ⚖️ Практика (109) (1) Текстът на нормативния административен акт, както и приемането му по надлежния ред, се удостоверяват: 1. при постановление на Министерския съвет - от министър-председателя; 2. при другите нормативни административни актове - от органа, който ги е издал, а когато органът е колективен - от неговия председател. (2) Нормативните административни актове, освен тези на общинските съвети, се обнародват в "Държавен вестник". (3) Нормативните административни актове на общинските съвети се разгласяват чрез местните печатни издания или по друг подходящ начин. Отмяна, изменение и допълване АПК за обнародване на подзаконовия нормативен акт в "Държавен вестник" като условие за неговата валидност. Видно от предметния обхват и съдържанието на Наредбата, същата урежда само материята, за която законът предвижда издаването й. Спазени са разпоредбите на чл.7, ал.2 и чл.12Чл. 12. Актът по прилагане на закон може да урежда само материята, за която е предвидено той да бъде издаден. от Закона за нормативните актове. Основателни са доводите на жалбоподателя, че Наредбата е незаконосъобразна поради допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, а именно – издадена в разрез с нормата на чл.2аЧл. 2а. ⚖️ Практика (1) (Нов - ДВ, бр. 55 от 2003 г., в сила от 18.12.2003 г., отм. - ДВ, бр. 46 от 2007 г., в сила от 01.01.2008 г.) ЗНА (Нов - ДВ, бр. 55 от 2003 г., в сила от 18.12.2003 г., отм. - ДВ, бр. 46 от 2007 г., в сила от 01.01.2008 г.), в относимата към казуса редакция ДВ, бр. бр.55 от 2003 г., в сила от 18.12.2003г. Съгласно текста на посочената норма, лицата, за които възникват задължения или ограничения по силата на нов нормативен акт, се уведомяват преди неговото приемане. Уведомяването се извършва чрез изпращането на проекта до представителни организации на тези лица, чрез публикуването му в средствата за масово осведомяване, в Интернет или чрез оповестяването му по друг подходящ начин, като в срок не по-кратък от един месец засегнатите могат да представят предложения и възражения до съответния компетентен орган. По делото не е спорен факта (установен и с влязло в сила решение №1110 от 31.01.2024г. по адм. дело №2391/2023г. по описа на ВАС-осмо отделение), че при приемане на процесната наредба не е извършеното уведомяване на всички лица, за които възникват задължения или ограничения по силата на разпоредбите на този нов подзаконов нормативен акт. Проектът на Наредбата не е изпращан до представителни организации на заинтересованите лица, не е публикуван в средства за масово осведомяване, в Интернет, не е оповестен по друг подходящ начин, като не е предоставена възможност в срок не по-кратък от един месец да се представят предложения и възражения до компетентния орган. От приетата по делото като доказателство справка за отразяване на становищата, получени след съгласуване на проект на Наредба за условията и реда за провеждане на граничен здравен контрол на Република България се установява, че са налице становища на министерство на правосъдието, министерство на околната среда и водите, министерство на икономиката и енергетиката, министерство на вътрешните работи, министър по европейските въпроси, министерство на държавната политика при бедствия и аварии, министерство на държавната администрация и административната реформа и министерство на външните работи ), които са получени в съответствие с процедурата по чл.58, ал.1 от Устройствения правилник на Министерския съвет и неговата администрация от 2005г. (отм. ДВ. бр.78 от 2 октомври 2009г.), но не и становища на други заинтересовани лица, а в административната преписка по издаване на оспорената наредба, липсват доказателства за извършено оповестяване по какъвто и да е подходящ начин. Налице е допуснато нарушение на императивната разпоредба на чл. 2аЧл. 2а. ⚖️ Практика (1) (Нов - ДВ, бр. 55 от 2003 г., в сила от 18.12.2003 г., отм. - ДВ, бр. 46 от 2007 г., в сила от 01.01.2008 г.) ЗНА (в приложимата редакция), което нарушение, противно на тезата на ответната по делото страна е от категорията на съществените, прието от законодателя като самостоятелно основание за отмяна на оспорения акт, в случая оспорената Наредба (чл.146, т.3Чл. 146. ⚖️ Практика (382) (2) Съдът обявява нищожността на акта, дори да липсва искане за това. (3) Нищожност може да се обяви и след изтичане на срока по чл. 149, ал. 1 - 3. (4) (Нова - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г., отм. - ДВ, бр. 15 от 2021 г.) (5) (Нова - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г., отм. - ДВ, бр. 15 от 2021 г.) Съдебен контрол и оперативна самостоятелност АПК). Спазването на реда за издаване на нормативния административен акт (чл.77Чл. 77. Компетентният орган издава нормативния административен акт, след като обсъди проекта заедно с представените становища, предложения и възражения. Удостоверяване и обнародване на актовете АПК), т.е. на определените условия за формиране волеизявлението на съответния административен орган, презумира добросъвестно и точно упражняване компетентността на този орган, включително при неговата преценка за начина на регулиране на съответния вид обществени отношения, във връзка с целите за синхрон на акта с по-високите по степен законодателни актове, съответно за неговия времеви, обществен и политически стабилитет, и следователно има пряк ефект спрямо правилността и законосъобразността на издадения подзаконов акт. В този смисъл неспазването на законоустановеното изискване в чл.2аЧл. 2а. ⚖️ Практика (1) (Нов - ДВ, бр. 55 от 2003 г., в сила от 18.12.2003 г., отм. - ДВ, бр. 46 от 2007 г., в сила от 01.01.2008 г.) ЗНА (отм.) за уведомяване на лицата, за които възникват задължения или ограничения по силата на нов нормативен акт преди неговото приемане, винаги е съществено нарушение на административнопроизводствените правила, защото това задължение на органа по своята същност е такова за събиране на факти и обстоятелства, които според законодателя са относими в производството по издаване на нормативните административни актове. По изложените съображения оспореният подзаконов нормативен акт е незаконосъобразен на основанията по чл.146, т.3Чл. 146. ⚖️ Практика (382) (2) Съдът обявява нищожността на акта, дори да липсва искане за това. (3) Нищожност може да се обяви и след изтичане на срока по чл. 149, ал. 1 - 3. (4) (Нова - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г., отм. - ДВ, бр. 15 от 2021 г.) (5) (Нова - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г., отм. - ДВ, бр. 15 от 2021 г.) Съдебен контрол и оперативна самостоятелност АПК - съществени нарушения на административнопроизводствените правила на чл.2а (отм.) от ЗНА, поради което трябва да бъде отменен, без настоящият състав да се произнася относно материалната законосъобразност на акта.
Предвид изхода на спора и съобразно претендираните и доказани разноски, на осн. чл.143, ал.1Чл. 143. ⚖️ Практика (69) (1) (Доп. - ДВ, бр. 63 от 2025 г., в сила от 05.08.2025 г.) Когато съдът отмени обжалвания административен акт или отказа да бъде издаден административен акт, или установи незаконосъобразност по чл. 193, ал. 2, държавните такси, разноските по производството и възнаграждението за един адвокат, ако подателят на жалбата е имал такъв, се възстановяват от бюджета на органа, издал отменения акт или отказ. (2) (Доп. - ДВ, бр. 63 от 2025 г., в сила от 05.08.2025 г.) Подателят на жалбата има право на разноски по ал. 1 и при прекратяване на делото поради оттегляне на оспорения от него административен акт, както и поради отмяна, изменение или допълнение на акта по реда на от АПК, на жалбоподателя П. Т. З. и присъединилите се към оспорването лица Н. Р. Н. и Т. И. Д., следва да се присъдят разноски:
-в полза на П. Т. З. сума в размер на 1840 лева, от които 10 лева държавна такса, 30 лева такса за обявление в ДВ и 1800 лева заплатено адвокатско възнаграждение по договор за правна защита и съдействие с адвокат Б. Бойчев от 19.05.2025г., предвид липсата на възражение за прекомерност от ответната по делото страна- Министерски съвет на РБ, върху която страна се възлагат разноските.
-в полза на Т. И. Д. сума в размер на 1210 лева, от които 10 лева държавна такса и 1200 лева заплатено адвокатско възнаграждение по договор за правна защита и съдействие с адвокат Б. Бойчев от 19.05.2025г., предвид липсата на възражение за прекомерност от ответната по делото страна- Министерски съвет на РБ, върху която страна се възлагат разноските.
-в полза на Н. Р. Н. сума в размер на 1510 лева, от които 10 лева държавна такса и 1500 лева заплатено адвокатско възнаграждение по договор за правна защита и съдействие с адвокат Б. Бойчев от 01.09.2025г., предвид липсата на възражение за прекомерност от ответната по делото страна- Министерски съвет на РБ, върху която страна се възлагат разноските.
Р Е Ш И:
ОТМЕНЯ по жалба на П. Т. З. и присъединени на страната на оспорващия лица Т. И. Д. и Н. Р. Н., Наредба за условията и реда за провеждане на граничен здравен контрол на Република България, приета с Постановление № 274/09.10.2006 г. на Министерски съвет, Обн. ДВ. бр.85 от 20 октомври 2006г., изм. ДВ. бр.37 от 8 април 2008г., изм. ДВ. бр.5 от 14 януари 2011г., изм. ДВ. бр.63 от 12 август 2016г., изм. ДВ. бр.50 от 14 юни 2024г.
ОСЪЖДА Министерски съвет на Република България с адрес: гр. София, [улица], да заплати на П. Т. З. с [ЕГН], с адрес: Димитровград, [улица], [адрес], сумата от 1840 (хиляда осемстотин и четиридесет ) лева, разноски по делото.
ОСЪЖДА Министерски съвет на Република България, гр. София, [улица]да заплати на Т. И. Д., [ЕГН], с адрес: гр.Димитровград, [улица], [адрес], сумата от 1210 (хиляда двеста и десет) лева, разноски по делото.
ОСЪЖДА Министерски съвет на Република България, гр. София, [улица]да заплати на Н. Р. Н., [ЕГН], с адрес: гр.Хасково, [улица], сумата от 1510 (хиляда петстотин и десет) лева, разноски по делото.
Решението може да се обжалва в 14-дневен срок от съобщението до страните пред петчленен състав на Върховния административен съд.
На основание чл.194Чл. 194. Съдебното решение, с което се обявява нищожност или се отменя подзаконовият нормативен акт и срещу което няма подадени в срок касационна жалба или протест или те са отхвърлени от второинстанционния съд, се обнародва по начина, по който е бил обнародван актът, и влиза в сила от деня на обнародването му. Действие на решението за отмяна на подзаконовия нормативен акт АПК съдебно решение, с което се отменя подзаконовия нормативен акт и срещу което няма подадени в срок касационна жалба или протест или те са отхвърлени от съда, се обнародва по начина, по който е бил обнародван актът, и влиза в сила от деня на обнародването му в "Държавен вестник".
Председател: ДОНКА ЧАКЪРОВА
Членове: ЕМИЛ ДИМИТРОВ
МИРЕЛА ГЕОРГИЕВА
при секретар Камелия Михайлова и с участието на прокурора Даниела Машева изслуша докладваното от съдията Емил Димитров по административно дело № 2811/2025 г.