Решение № 7782 по адм. д. № 792/2026 г. на ВАС

Производството по делото е по реда на чл. 185Чл. 185. ⚖️ Практика (3) (1) Подзаконовите нормативни актове могат да се оспорват пред съд. (2) Подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени изцяло или в отделни техни разпоредби. Право на оспорване и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по жалба на "Национално сдружение на частните болници“ против цялата Наредба № Н-5/17.10.2025 г. за утвърждаване на медицински стандарт „Здравни грижи”, издадена от министъра на здравеопазването, Обн. ДВ. бр. 89 от 24 октомври 2025 г. (Наредба/та).

Жалбоподателят твърди, че при приемане на Наредбата са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и съществени нарушения от материалноправно естество, поради което иска да бъде отменена. Подробни съображения в подкрепа на твърденията и исканията са изложени в жалбата и пледоария в открито съдебно заседание. Претендира разноски.

Ответникът – министърът на здравеопазването оспорва жалбата по подробни съображения в писмено становище, което поддържа в открито съдебно заседание. Претендира разноски.

Заинтересованата страна „Българска асоциация на професионалистите по здравни грижи“ оспорва жалбата по подробни съображения, изложени в молбата за конституиране и пледоария в открито съдебно заседание. Претендира разноски.

Прокурорът от Върховната касационна прокуратура дава заключение за основателност на жалбата.

Върховният административен съд, пето отделение, след като прецени доказателствата по делото и доводите на страните, намира следното:

По отношение допустимостта на жалбата

Жалбата е процесуално допустима като подадена срещу нормативен административен акт без ограничение във времето и при наличието на пряк и непосредствен личен интерес. Наредбата е част от действащото законодателство, като влязъл в сила нормативен акт, по аргумент от чл. 5, ал. 5, изречение второ от Конституцията и липсата на изрично определен различен срок за влизането й в сила, независимо от предвидените в § 2, 5, 6 и 7 от Преходните и заключителните й разпоредби различни други срокове за привеждане на регулираните обществени отношения в съответствие с нейните предписания.

Съгласно чл. 186, ал. 1Чл. 186. ⚖️ Практика (7) (1) Право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. (2) Прокурорът може да подаде протест срещу акта. Безсрочност на оспорването АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. Наредбата съдържа административноправни норми, които се отнасят за определен, но неограничен брой адресати и имат многократно правно действие, което я дефинира като нормативен административен акт по смисъла на чл. 75, ал. 1Чл. 75. ⚖️ Практика (39) (1) Нормативните административни актове са подзаконови административни актове, които съдържат административноправни норми, отнасят се за неопределен и неограничен брой адресати и имат многократно правно действие. (2) Нормативните административни актове се издават по прилагане на закон или подзаконов нормативен акт от по-висока степен. (3) Всеки нормативен административен акт има наименование, което сочи вида и автора на акта, и главния му предмет. (4) Във всеки нормативен административен акт, с изключение на нормативните актове, с които се изменят, допълват или отменят други нормативни актове, се посочва правното основание за неговото издаване. Компетентен орган АПК. Оспорването е направено срещу Наредбата, като е обосновано с нарушения и противоречия с нормативни актове от по-висока степен и е подадено от юридическо лице с нестопанска дейност, регистрирано за защита на права и интереси на лица, чиято дейност се регламентира с оспорения акт. Разпоредбите на Наредбата пораждат пряко права и задължения за лечебни заведения, каквито са и частните болници. Съгласно Тълкувателно решение № 2 от 12.02.2010 г. на Върховния административен съд по т.д. № 4/2009 г. юридически лица с нестопанска цел могат да оспорват подзаконови нормативни актове при наличието на правен интерес, обоснован от предмета на дейност и целите, за които са създадени. Оспорващото сдружение с нестопанска цел притежава обща процесуална дееспособност, за което следва да има и правна възможност да реализира признатите му права в защита на общите интереси на своите членове и по съдебен ред чрез подаване на жалби срещу актове, които засягат общи права и интереси на неговите членове. В тази правна възможност за реализиране на обща позиция на засегнатите лица се изразява и правният интерес от обжалване на административни нормативни актове по смисъла на чл. 186, ал. 1Чл. 186. ⚖️ Практика (7) (1) Право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. (2) Прокурорът може да подаде протест срещу акта. Безсрочност на оспорването АПК. Жалбата е процесуално допустима като подадена от юридическо лице с нестопанска цел, вписано в регистъра на юридическите лица с нестопанска цел, като сдружение, което осъществява дейност с основни цели, свързани обединяване и подпомагане на членуващите в сдружението болници; защита на честната конкуренция между лечебните заведения и противодействие на всички практики за нарушаването й; защита на неприкосновеността на частната собственост и противодействие на всички опити за дискредитирането й; развитие на подходящи условия и среда за възникване на нови частни лечебни заведения и функциониране на съществуващите, в това число и посредством насърчаване приватизацията на лечебни заведения - държавна или общинска собственост; участие с предложения, становища, декларации, протести при формирането на националната здравна политика и преговорния процес по сключване на НРД; насърчаване и отстояване реалното участие на болниците в преговорния процес по сключване на НРД; изграждане на национален пазар на медицинските услуги, при защита на социално слабите членове на обществото; насърчаване и отстояване еднаквия достъп на лечебните заведения до публично финансиране, в т.ч. от европейските фондове и програми.

Настоящият съдебен състав намира, че от описанието на регистрираните цели на дейност на сдружението и средствата за постигането им, включващи воденето на съдебни дела, обосновава наличието на правен интерес за оспорване на нормативен акт, регулиращ обществени отношения в областта на здравеопазването.

По изложените съображения настоящият съдебен състав на Върховния административен съд намира жалбата за процесуално допустима, като подадена срещу влязъл в сила действащ нормативен административен акт, без ограничение във времето и при наличието на пряк и непосредствен интерес.

По отношение основателността на жалбата:

Като доказателства по делото са приети само писмени доказателства, представляващи административната преписка по издаване на атакуваната Наредба, които не са оспорени от страните по делото и с тях се установяват осъществените действия по изготвяне на проекта на нормативен административен акт, неговото обществено обсъждане, приемане и обнародване.

Според чл. 168, ал. 1Чл. 168. ⚖️ Практика (101) (1 ) Съдът не се ограничава само с обсъждане на основанията, посочени от оспорващия, а е длъжен въз основа на представените от страните доказателства да провери законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания по от АПК, приложим към настоящото производство на основание чл. 196Чл. 196. ⚖️ Практика (7) (Доп. - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г.) За неуредените в този раздел въпроси се прилагат разпоредбите за оспорване на индивидуалните административни актове, с изключение на чл. 142, ал. 1, чл. 152, ал. 3, чл. 173 и 178. Раздел IV. Обжалване на отказ за разглеждане на искане за издаване на административен акт Право и срок за обжалване от АПК, съдът не се ограничава само с обсъждане на основанията, посочени от оспорващия, а е длъжен въз основа на представените от страните доказателства да провери законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания по чл. 146, а именно: липса на компетентност, неспазване на установената форма; наличието на съществено нарушение на административнопроизводствени правила; противоречие с материалноправни разпоредби; несъответствие с целта на закона.

Съгласно чл. 6, ал. 1 от Закона за лечебните заведения (ЗЛЗ, редакция, ДВ, бр. 85 от 2020 г., в сила от 02.10.2020 г.) дейността на лечебните заведения и на медицинските и другите специалисти, които работят в тях, се осъществява при спазване на медицинските стандарти за качество на оказваната медицинска помощ и осигуряване защита на правата на пациента. Медицинските стандарти се утвърждават с наредби на министъра на здравеопазването. На основание чл. 6аЧл. 6а. (Нов - ДВ, бр. 102 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г.) (1) Медицинските стандарти по чл. 6, ал. 1 определят минималните задължителни изисквания към структурите за осъществяване на дейностите по определени медицински специалности или изпълнение на отделни медицински дейности за осигуряване на качествена профилактика, диагностика, лечение, рехабилитация и здравни грижи за пациента. (2) Медицинските стандарти съдържат: 1. основна характеристика на медицинската специалност/медицинската дейност; 2. изисквания към лицата, осъществяващи професионална дейност по медицинската специалност/медицинската дейност; 3. изисквания за осъществяване на дейностите по медицинската специалност/медицинската дейност в структури на извънболничната и болничната помощ и в лечебните заведения по чл. 10; 4. критерии за качество на изпълняваните дейности по медицинската специалност/медицинската дейност. (3) Изискванията по ал. 2, т. 2 - 4 се определят по нива на компетентност. (4) Медицинските стандарти по чл. 6, ал. 1 се актуализират при необходимост по реда на утвърждаването им. от ЗЛЗ медицинските стандарти определят минималните задължителни изисквания към структурите за осъществяване на дейностите по определени медицински специалности или изпълнение на отделни медицински дейности за осигуряване на качествена профилактика, диагностика, лечение, рехабилитация и здравни грижи за пациента и трябва да съдържат: 1. основна характеристика на медицинската специалност/медицинската дейност; 2. изисквания към лицата, осъществяващи професионална дейност по медицинската специалност/медицинската дейност; 3. изисквания за осъществяване на дейностите по медицинската специалност/медицинската дейност в структури на извънболничната и болничната помощ и в лечебните заведения по чл. 10; 4. критерии за качество на изпълняваните дейности по медицинската специалност/медицинската дейност. От съдържанието на член единствен на оспорената Наредба, с който се утвърждава „медицински стандарт по медицинска дейност „Здравни грижи“ трябва да се приеме, че тя представлява именно нормативен акт, издаден на основание чл. 6, ал. 1Чл. 6. ⚖️ Практика (34) (1) (Изм. - ДВ, бр. 62 от 2002 г., изм. - ДВ, бр. 59 от 2010 г., в сила от 31.07.2010 г., изм. - ДВ, бр. 72 от 2015 г., изм. - ДВ, бр. 102 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г., изм. - ДВ, бр. 85 от 2020 г., в сила от 02.10.2020 г.) Дейността на лечебните заведения и на медицинските и другите специалисти, които работят в тях, се осъществява при спазване на медицинските стандарти за качество на оказваната медицинска помощ и осигуряване защита на правата на пациента. Медицинските стандарти се утвърждават с наредби на министъра на здравеопазването. (2) (Изм. - ДВ, бр. 72 от 2015 г.) Лечебните заведения прилагат технологии и системи за събиране и обмен на информация, както и здравноинформационни стандарти, утвърдени с наредба на министъра на здравеопазването. (3) Лечебните заведения предоставят информация за извършваната от тях медицинска дейност, както и медико-статистическа информация съгласно наредба на министъра на здравеопазването, съгласувана с Националния статистически институт. (4) (Нова - ДВ, бр. 54 от 2012 г., изм. - ДВ, бр. 15 от 2013 г., в сила от 01.01.2014 г.) Лечебните заведения, които се финансират от бюджета на Националната здравноосигурителна каса и/или от държавния бюджет, предоставят информация за извършените от тях разходи при осъществяване на дейността си по ред, определен с наредбата по ал. 3. (4а) (Нова - ДВ, бр. 102 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г.) С наредбата по ал. 3 се определят и медико-статистически и финансови показатели за лечебните заведения за болнична помощ и комплексните онкологични центрове, които се финансират от бюджета на Националната здравноосигурителна каса и/или от държавния бюджет, и които Министерството на здравеопазването публикува на официалната си страница в интернет за всяко тримесечие. Националната здравноосигурителна каса предоставя на Министерството на здравеопазването информацията по съответните показатели от нейната компетентност. (5) (Предишна ал. 4, изм. - ДВ, бр. 54 от 2012 г., доп. - ДВ, бр. 72 от 2015 г.) За изпълнението на дейностите по ал. 2, 3 и 4 лечебните заведения за болнична помощ създават информационни звена. Структурата и съставът на информационните звена се определят с наредбата по ал. 2. (6) (Нова - ДВ, бр. 102 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г., доп. - ДВ, бр. 54 от 2020 г., в сила от 16.06.2020 г.) Държавните и общинските лечебни заведения за болнична помощ и комплексните онкологични центрове прилагат и стандарти за финансова дейност, утвърдени с наредба на министъра на... от ЗЛЗ, съответства на по заглавие и смисъл на чл. 7, ал. 2Чл. 7. (Изм. - ДВ, бр. 46 от 2007 г.) (1) Правилникът е нормативен акт, който се издава за прилагане на закон в неговата цялост, за организацията на държавни и местни органи или за вътрешния ред на тяхната дейност. (2) Наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен. (3) Инструкцията е нормативен акт, с който висшестоящ орган дава указания до подчинени нему органи относно прилагане на нормативен акт, който той е издал или чието изпълнение трябва да осигури. от ЗНА и попада в дефиницията на чл. 75, ал. 1Чл. 75. ⚖️ Практика (39) (1) Нормативните административни актове са подзаконови административни актове, които съдържат административноправни норми, отнасят се за неопределен и неограничен брой адресати и имат многократно правно действие. (2) Нормативните административни актове се издават по прилагане на закон или подзаконов нормативен акт от по-висока степен. (3) Всеки нормативен административен акт има наименование, което сочи вида и автора на акта, и главния му предмет. (4) Във всеки нормативен административен акт, с изключение на нормативните актове, с които се изменят, допълват или отменят други нормативни актове, се посочва правното основание за неговото издаване. Компетентен орган от АПК като съдържа административноправни норми, които не излизат извън законовата делегация, отнасят се за неопределен и неограничен брой адресати и имат многократно правно действие. Съответствието на съдържанието на утвърдения медицински стандарт с изискуемото по чл. 6аЧл. 6а. (Нов - ДВ, бр. 102 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г.) (1) Медицинските стандарти по чл. 6, ал. 1 определят минималните задължителни изисквания към структурите за осъществяване на дейностите по определени медицински специалности или изпълнение на отделни медицински дейности за осигуряване на качествена профилактика, диагностика, лечение, рехабилитация и здравни грижи за пациента. (2) Медицинските стандарти съдържат: 1. основна характеристика на медицинската специалност/медицинската дейност; 2. изисквания към лицата, осъществяващи професионална дейност по медицинската специалност/медицинската дейност; 3. изисквания за осъществяване на дейностите по медицинската специалност/медицинската дейност в структури на извънболничната и болничната помощ и в лечебните заведения по чл. 10; 4. критерии за качество на изпълняваните дейности по медицинската специалност/медицинската дейност. (3) Изискванията по ал. 2, т. 2 - 4 се определят по нива на компетентност. (4) Медицинските стандарти по чл. 6, ал. 1 се актуализират при необходимост по реда на утвърждаването им. от ЗЛЗ не е въпрос относно компетентността на издателя на Наредбата, а има значение при преценката относно наличието на други основания по чл. 146Чл. 146. ⚖️ Практика (382) (2) Съдът обявява нищожността на акта, дори да липсва искане за това. (3) Нищожност може да се обяви и след изтичане на срока по чл. 149, ал. 1 - 3. (4) (Нова - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г., отм. - ДВ, бр. 15 от 2021 г.) (5) (Нова - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г., отм. - ДВ, бр. 15 от 2021 г.) Съдебен контрол и оперативна самостоятелност от АПК.

По изложените съображения трябва да се приеме, че Наредбата е издадена от компетентен административен орган – министър на здравеопазването, от когото е подписана според обнародването в ДВ, независимо, че публикацията е от името на Министерство на здравеопазването. По делото е представен като писмено доказателство (л.200-201), част от административната преписка, ръкописно подписан текст на Наредбата, в който според обичайната административна практика доц. д-р С. Кирилов, дм, министър на здравеопазването към 17.10.2025 г., е обозначен като неин издател. Овластяването за издаване на Наредбата се съдържа в чл. 6, ал. 1Чл. 6. ⚖️ Практика (34) (1) (Изм. - ДВ, бр. 62 от 2002 г., изм. - ДВ, бр. 59 от 2010 г., в сила от 31.07.2010 г., изм. - ДВ, бр. 72 от 2015 г., изм. - ДВ, бр. 102 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г., изм. - ДВ, бр. 85 от 2020 г., в сила от 02.10.2020 г.) Дейността на лечебните заведения и на медицинските и другите специалисти, които работят в тях, се осъществява при спазване на медицинските стандарти за качество на оказваната медицинска помощ и осигуряване защита на правата на пациента. Медицинските стандарти се утвърждават с наредби на министъра на здравеопазването. (2) (Изм. - ДВ, бр. 72 от 2015 г.) Лечебните заведения прилагат технологии и системи за събиране и обмен на информация, както и здравноинформационни стандарти, утвърдени с наредба на министъра на здравеопазването. (3) Лечебните заведения предоставят информация за извършваната от тях медицинска дейност, както и медико-статистическа информация съгласно наредба на министъра на здравеопазването, съгласувана с Националния статистически институт. (4) (Нова - ДВ, бр. 54 от 2012 г., изм. - ДВ, бр. 15 от 2013 г., в сила от 01.01.2014 г.) Лечебните заведения, които се финансират от бюджета на Националната здравноосигурителна каса и/или от държавния бюджет, предоставят информация за извършените от тях разходи при осъществяване на дейността си по ред, определен с наредбата по ал. 3. (4а) (Нова - ДВ, бр. 102 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г.) С наредбата по ал. 3 се определят и медико-статистически и финансови показатели за лечебните заведения за болнична помощ и комплексните онкологични центрове, които се финансират от бюджета на Националната здравноосигурителна каса и/или от държавния бюджет, и които Министерството на здравеопазването публикува на официалната си страница в интернет за всяко тримесечие. Националната здравноосигурителна каса предоставя на Министерството на здравеопазването информацията по съответните показатели от нейната компетентност. (5) (Предишна ал. 4, изм. - ДВ, бр. 54 от 2012 г., доп. - ДВ, бр. 72 от 2015 г.) За изпълнението на дейностите по ал. 2, 3 и 4 лечебните заведения за болнична помощ създават информационни звена. Структурата и съставът на информационните звена се определят с наредбата по ал. 2. (6) (Нова - ДВ, бр. 102 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г., доп. - ДВ, бр. 54 от 2020 г., в сила от 16.06.2020 г.) Държавните и общинските лечебни заведения за болнична помощ и комплексните онкологични центрове прилагат и стандарти за финансова дейност, утвърдени с наредба на министъра на... от ЗЛЗ и тази делегация е съобразена с разпоредбата на чл. 115Чл. 115. ⚖️ Практика (11) (1) (Изм. - ДВ, бр. 70 от 2004 г., в сила от 01.01.2005 г.) Който извършва дейност по извънболнична медицинска помощ в нарушение на разпоредбите на този закон или на нормативните актове по прилагането му, се наказва с глоба от 1000 до 3000 лв., ако не подлежи на по-тежко наказание. (2) (Нова - ДВ, бр. 70 от 2004 г., в сила от 01.01.2005 г.) Който извършва дейност по извънболнична медицинска помощ в нарушение на чл. 39, се наказва с глоба от 2000 до 5000 лв., а при повторно нарушение - с лишаване от правото да упражнява професията си за срок от три месеца до една година. (3) (Предишна ал. 2, изм. - ДВ, бр. 70 от 2004 г., в сила от 01.01.2005 г.) Когато нарушението по ал. 1 е извършено от юридическо лице, се налага имуществена санкция от 2000 до 5000 лв. от Конституцията на Република България, поради което делегираното правомощие на министъра на здравеопазването не противоречи на Конституцията на Република България. Следва да се приеме, че това правомощие е надлежно упражнено с подписването еднолично от министъра на Наредбата, както е отбелязано и в обнародвания в ДВ текст.

Следователно министърът на здравеопазването е издал оспорения подзаконов нормативен акт въз основа на законова делегация и в рамките на предоставената му компетентност, поради което Наредбата е действителен нормативен акт и не е налице основанието по чл. 146, т. 1Чл. 146. ⚖️ Практика (382) (2) Съдът обявява нищожността на акта, дори да липсва искане за това. (3) Нищожност може да се обяви и след изтичане на срока по чл. 149, ал. 1 - 3. (4) (Нова - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г., отм. - ДВ, бр. 15 от 2021 г.) (5) (Нова - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г., отм. - ДВ, бр. 15 от 2021 г.) Съдебен контрол и оперативна самостоятелност от АПК.

Актът е издаден в изискуемата форма, обнародван е в ДВ т.е. от формална страна е спазена процедурата по чл. 78, ал. 2Чл. 78. ⚖️ Практика (109) (1) Текстът на нормативния административен акт, както и приемането му по надлежния ред, се удостоверяват: 1. при постановление на Министерския съвет - от министър-председателя; 2. при другите нормативни административни актове - от органа, който ги е издал, а когато органът е колективен - от неговия председател. (2) Нормативните административни актове, освен тези на общинските съвети, се обнародват в "Държавен вестник". (3) Нормативните административни актове на общинските съвети се разгласяват чрез местните печатни издания или по друг подходящ начин. Отмяна, изменение и допълване от АПК във връзка с чл. 37, ал. 1Чл. 37. ⚖️ Практика (3) (1) (Изм. - ДВ, бр. 46 от 2007 г.) Законите, постановленията на Министерския съвет и нормативните актове на министрите и на ръководителите на други ведомства се обнародват в Държавен вестник. (2) (Нова - ДВ, бр. 46 от 2007 г.) Регламентите на Европейския съюз се обнародват в "Официален вестник" на Европейския съюз на български език. (3) (Предишна ал. 2, изм. - ДВ, бр. 46 от 2007 г.) Нормативните актове на общинските съвети се обнародват в печата или се разгласяват по друг начин на територията на общината. от ЗНА и не е налице основанието по чл. 146, т. 2Чл. 146. ⚖️ Практика (382) (2) Съдът обявява нищожността на акта, дори да липсва искане за това. (3) Нищожност може да се обяви и след изтичане на срока по чл. 149, ал. 1 - 3. (4) (Нова - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г., отм. - ДВ, бр. 15 от 2021 г.) (5) (Нова - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г., отм. - ДВ, бр. 15 от 2021 г.) Съдебен контрол и оперативна самостоятелност от АПК.

Съгласно чл. 80Чл. 80. ⚖️ Практика (25) За неуредените в този раздел въпроси се прилагат разпоредбите на Закона за нормативните актове. Глава шеста. ОСПОРВАНЕ НА АДМИНИСТРАТИВНИТЕ АКТОВЕ ПО АДМИНИСТРАТИВЕН РЕД Оспорване пред по-горестоящ административен орган от АПК за неуредените въпроси в раздела от кодекса по отношение подзаконовите нормативни актове, се прилагат разпоредбите на ЗНА, в който се съдържа регламентация относно процедурата по изработване на проекти на нормативни актове. Правилото на чл. 77Чл. 77. Компетентният орган издава нормативния административен акт, след като обсъди проекта заедно с представените становища, предложения и възражения. Удостоверяване и обнародване на актовете от АПК, дефиниращо общо изискване за обсъждане на проекта на нормативен административен акт с представени становища, предложения и възражения, намира конкретно изражение както в разпоредбата на чл. 26Чл. 26. ⚖️ Практика (9) (Отм., нов - ДВ, бр. 46 от 2007 г., в сила от 01.01.2008 г.) (1) (Изм. - ДВ, бр. 34 от 2016 г., в сила от 04.11.2016 г.) Изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на необходимост, обоснованост, предвидимост, откритост, съгласуваност, субсидиарност, пропорционалност и стабилност. (2) (Нова - ДВ, бр. 34 от 2016 г., в сила от 04.11.2016 г.) В процеса по изработване на проект на нормативен акт се провеждат обществени консултации с гражданите и юридическите лица. (3) (Предишна ал. 2, изм. и доп. - ДВ, бр. 34 от 2016 г., в сила от 04.11.2016 г.) Преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, и предварителната оценка на въздействието по от ЗНА, така и в чл. 2, ал. 7Чл. 2. ⚖️ Практика (1) (1) (Изм. - ДВ, бр. 46 от 2007 г.) Нормативни актове могат да издават само органите, предвидени от Конституцията, или от закон. (2) Компетентността да се издават нормативни актове не може да се прехвърля. от Закона за администрацията (ЗА), според който органите на държавната власт координират дейността си за осъществяване на единна държавна политика и извършват консултации със социални партньори, с представители на частния сектор и с представители на гражданското общество.

Според чл. 26Чл. 26. ⚖️ Практика (9) (Отм., нов - ДВ, бр. 46 от 2007 г., в сила от 01.01.2008 г.) (1) (Изм. - ДВ, бр. 34 от 2016 г., в сила от 04.11.2016 г.) Изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на необходимост, обоснованост, предвидимост, откритост, съгласуваност, субсидиарност, пропорционалност и стабилност. (2) (Нова - ДВ, бр. 34 от 2016 г., в сила от 04.11.2016 г.) В процеса по изработване на проект на нормативен акт се провеждат обществени консултации с гражданите и юридическите лица. (3) (Предишна ал. 2, изм. и доп. - ДВ, бр. 34 от 2016 г., в сила от 04.11.2016 г.) Преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, и предварителната оценка на въздействието по от ЗНА (в приложимата редакция, ДВ, бр. 34 от 2016 г., в сила от 04.11.2016 г.) изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на необходимост, обоснованост, предвидимост, откритост, съгласуваност, субсидиарност, пропорционалност и стабилност. В процеса по изработване на проект на нормативен акт се провеждат обществени консултации с гражданите и юридическите лица. Преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, и предварителната оценка на въздействието по чл. 20. Когато съставителят на проекта е орган на изпълнителната власт, публикуването се извършва на Портала за обществени консултации. Срокът за предложения и становища по проектите, публикувани за обществени консултации по ал. 3, е не по-кратък от 30 дни. При изключителни случаи и изрично посочване на причините в мотивите, съответно в доклада, съставителят на проекта може да определи друг срок, но не по-кратък от 14 дни. След приключването на обществената консултация по ал. 3 и преди приемането, съответно издаването на нормативния акт, съставителят на проекта публикува на интернет страницата на съответната институция справка за постъпилите предложения заедно с обосновка за неприетите предложения. Когато съставителят на проекта е орган на изпълнителната власт, публикуването на справката се извършва едновременно и на Портала за обществени консултации.

От събраните по делото доказателства се установява, че със Заповед № РД-02-168/04.07.2025 г. на министъра на здравеопазването е създадена работна група, която в срок от три месеца да разработи проект на Наредба за утвърждаване на медицински стандарт „Здравни грижи“ и мотиви към него. В изпълнение на тази заповед е изготвен проект, който е докладван (л. 21-27) на министъра и одобрен от него на 02.09.2025 г., а на 04.09.2025 г. е одобрен и от „ръководството на Министерство на здравеопазването“ (л. 195 и 197), след което е публикуван на интернет страницата на Министерство на здравеопазването (л. 72-74) и на Портала за обществени консултации (л. 75-76). Определеният срок за обществено обсъждане е от 05.09.2025 г. до 06.10.025 г. т.е. не е по-кратък от предвидените в закона 30 дни. В резултат от тези публикации са постъпили множество становища както чрез Портала за обществени обсъждания, така и чрез изпращането им до Министерство на здравеопазването (л.77- 116), отразени са в Справка (л. 117 – 191) и са обобщени в Доклад на заместник-министър на здравеопазването от 17.10.2026 г., на която дата е и подписана Наредбата (л. 200-201) и е изпратена за обнародване в ДВ (л. 230).

От събраните по делото доказателства не се установява да е извършена предварителната оценка на въздействието по чл. 20 и след приключването на обществената консултация и преди издаването на Наредбата съставителят на проекта да е публикувана на интернет страницата на Министерството на здравеопазването и на Портала за обществени консултации справка за постъпилите предложения заедно с обосновка за неприетите предложения.

Съгласно чл. 19 (редакция, ДВ, бр. 34 от 2016 г., в сила от 04.11.2016 г.) съставителят на проект на нормативен акт извършва оценка на въздействието на нормативния акт, когато това е предвидено в този закон. Оценката на въздействието е предварителна и последваща като изследва съотношението между формулираните цели и очакваните (постигнати) резултати. Народното събрание определя методология за извършване на оценка на въздействието на проектите на закони и кодекси, внесени от народните представители. Министерският съвет определя с нормативен акт условията и реда за планиране и извършване на оценка на въздействието на проектите на закони, кодекси и подзаконови нормативни актове на Министерския съвет. Обхватът и методологията за извършване на оценката на въздействието се определят с Наредба за обхвата и методологията за извършване на оценка на въздействието (в сила от 18.11.2016 г. с последващи изменения и допълнения). На основание чл. 20Чл. 20. Когато съставителят на проекта е орган на изпълнителната власт, публикуването се извършва на Портала за обществени консултации, а когато е орган на местното самоуправление - на интернет страницата на съответната община и/или общински съвет. (4) (Нова - ДВ, бр. 34 от 2016 г., в сила от 04.11.2016 г.) Срокът за предложения и становища по проектите, публикувани за обществени консултации по ал. 3, е не по-кратък от 30 дни. При изключителни случаи и изрично посочване на причините в мотивите, съответно в доклада, съставителят на проекта може да определи друг срок, но не по-кратък от 14 дни. (5) (Нова - ДВ, бр. 34 от 2016 г., в сила от 04.11.2016 г.) След приключването на обществената консултация по ал. 3 и преди приемането, съответно издаването на нормативния акт, съставителят на проекта публикува на интернет страницата на съответната институция справка за постъпилите предложения заедно с обосновка за неприетите предложения. Когато съставителят на проекта е орган на изпълнителната власт, публикуването на справката се извършва едновременно и на Портала за обществени консултации. от ЗНА (редакция, ДВ, бр. 34 от 2016 г., в сила от 04.11.2016 г.) предварителната оценка на въздействието е частична и цялостна. Извършването на частична предварителна оценка на въздействието предхожда изработването на всеки проект на закон, кодекс и подзаконов нормативен акт на Министерския съвет. Цялостна предварителна оценка на въздействието се извършва при: 1. изработване на нови закони и кодекси и 2. изработване на проекти на нормативни актове, за които частичната оценка е показала, че може да се очакват значителни последици. Цялостна предварителна оценка на въздействието може да се извърши и по преценка на съставителя на проекта и в случаите, когато не е задължителна. При съвместното тълкуване на цитираните правни норми се налага извод, че в конкретния случай: наредба – нормативен акт, издаден от едноличен орган на изпълнителната власт – министър, не е налице задължение за извършване на оценка на въздействие. Преценката на съставителят на проекта да не се извършва оценка за въздействието му в случаите, когато не е задължителна, не подлежи на анализ в съдебното производство, защото не е в положение да обуслови съществено нарушение на административно производствените правила по смисъла на чл. 146, т. 3Чл. 146. ⚖️ Практика (382) (2) Съдът обявява нищожността на акта, дори да липсва искане за това. (3) Нищожност може да се обяви и след изтичане на срока по чл. 149, ал. 1 - 3. (4) (Нова - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г., отм. - ДВ, бр. 15 от 2021 г.) (5) (Нова - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г., отм. - ДВ, бр. 15 от 2021 г.) Съдебен контрол и оперативна самостоятелност от АПК при условие, че този етап не е задължителен елемент от процедурата по издаване на съответния оспорен нормативен акт.

При сравнение на данните от справката, отразяваща постъпилите предложения и съдържанието на медицинския стандарт, ободрен с Наредбата е видно, че не всички предложения са приети, което се потвърждава и от доклада на заместник-министър Я. Пенчев от 17.10.2025 г. (л.193, абзац осем), в който е посочено, че „оценените като целесъобразни предложения бяха отразени в проекта“. Освен направените технически корекции и прецизиране на дейността на масажистите с увредено зрение, след общественото обсъждане са направени две съществени промени в първоначално изработения проект, а именно включена е възможност за отклонения от стандарта „Здравни грижи“, съдържащи се в други медицински стандарти, в които вече съществуват изисквания за броя на специалистите по здравни грижи в съответната медицинска специалност/дейност и от обхвата му са отпаднали специфични здравни заведения, чиято дейност се регулира от различни нормативни актове и са дадени два примера. В доклада неприетите предложения не са изброени и обсъдени, а от справката, в която са отразени се установява, че техният брой е преобладаващ в сравнение с приетите. За част от неприетите предложения в таблицата, в която са отразени, са изложени подробни мотиви, но повечето са отхвърлени с лаконични коментари, включително некореспондиращи с цялото съдържание на съответното неприето предложение (например по т. 11 на л. 168-174).

Налага се извод, че е допуснато нарушение на изискването на чл. 26, ал. 5Чл. 26. ⚖️ Практика (9) (Отм., нов - ДВ, бр. 46 от 2007 г., в сила от 01.01.2008 г.) (1) (Изм. - ДВ, бр. 34 от 2016 г., в сила от 04.11.2016 г.) Изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на необходимост, обоснованост, предвидимост, откритост, съгласуваност, субсидиарност, пропорционалност и стабилност. (2) (Нова - ДВ, бр. 34 от 2016 г., в сила от 04.11.2016 г.) В процеса по изработване на проект на нормативен акт се провеждат обществени консултации с гражданите и юридическите лица. (3) (Предишна ал. 2, изм. и доп. - ДВ, бр. 34 от 2016 г., в сила от 04.11.2016 г.) Преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, и предварителната оценка на въздействието по от ЗНА, а именно след приключването на обществената консултация по ал. 3 и преди издаването на нормативния акт, съставителят на проекта е изготвил справка за постъпилите предложения, но не е представил доказателства, че я е публикувал на интернет страницата на Министерство на здравеопазването и на Портала за обществени консултации заедно с обосновка за неприетите предложения, каквато липсва както в доклада на заместник министър Я. Пенчев, така и в мотивите на справката по отношение на всички от тях.

Разпоредбата на чл. 28Чл. 28. ⚖️ Практика (7) (Отм., нов - ДВ, бр. 46 от 2007 г., в сила от 01.01.2008 г.) (1) (Доп. - ДВ, бр. 34 от 2016 г., в сила от 04.11.2016 г.) Проектът на нормативен акт заедно с мотивите, съответно доклада към него и предварителната оценка на въздействието по чл. 20, се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган. (2) Мотивите, съответно докладът, съдържат: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. (3) (Нова - ДВ, бр. 34 от 2016 г., в сила от 04.11.2016 г.) Проектът на закон или кодекс, който подлежи на разглеждане от Министерския съвет, се придружава и от справка за съответствието с Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи и с практиката на Европейския съд по правата на човека, която се изготвя от Министерството на правосъдието. (4) (Предишна ал. 3, доп. - ДВ, бр. 34 от 2016 г., в сила от 04.11.2016 г.) Проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията по ал. 2 и предварителна оценка на въздействието съгласно глава втора, а за проект на закон или кодекс - и справка по ал. 3, не се обсъжда от компетентния орган. от ЗНА (редакция, ДВ, бр. 34 от 2016 г., в сила от 04.11.2016 г.) урежда изисквания за мотиви към подзаконовите административни актове, като проектът за нормативен акт, заедно с мотивите се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган. Мотивите задължително следва да съдържат: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на ЕС. Важността на ясни мотиви към един нормативен акт е видна от чл. 28, ал. 3Чл. 28. ⚖️ Практика (7) (Отм., нов - ДВ, бр. 46 от 2007 г., в сила от 01.01.2008 г.) (1) (Доп. - ДВ, бр. 34 от 2016 г., в сила от 04.11.2016 г.) Проектът на нормативен акт заедно с мотивите, съответно доклада към него и предварителната оценка на въздействието по чл. 20, се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган. (2) Мотивите, съответно докладът, съдържат: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. (3) (Нова - ДВ, бр. 34 от 2016 г., в сила от 04.11.2016 г.) Проектът на закон или кодекс, който подлежи на разглеждане от Министерския съвет, се придружава и от справка за съответствието с Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи и с практиката на Европейския съд по правата на човека, която се изготвя от Министерството на правосъдието. (4) (Предишна ал. 3, доп. - ДВ, бр. 34 от 2016 г., в сила от 04.11.2016 г.) Проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията по ал. 2 и предварителна оценка на въздействието съгласно глава втора, а за проект на закон или кодекс - и справка по ал. 3, не се обсъжда от компетентния орган. от ЗНА, регламентиращ условието, че проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви според посочените изисквания, не се обсъжда от компетентния орган.

Според представените като писмено доказателство по делото мотиви (л. 58-71) като причина за приемането на Наредбата е изпълнение на Реформа 3 (C12.R3): Повишаване на привлекателността на здравните професии и насърчаване на по-балансираното разпределение на здравните специалисти на територията на страната, съдържаща се в Приложение към Решение за изпълнение на Съвета от 15 юли 2025 г. за изменение на Решение за изпълнение от 4 май 2022 г. за одобряване на оценката на Плана за възстановяване и устойчивост на България и е възпроизведено описанието на реформата и част от мярка № 324 от този документ. С оглед предназначението и съдържанието на медицинските стандарти според чл. 6 и чл. 6а от ЗЛД не е възможно да се приеме, че целта на цитираната реформа е цел и на Наредбата, а и възможна причина за приемането й, както изрично е посочено, защото нейното законово предназначение не е преодоляване на недостиг на здравни специалисти и тяхното неравномерно разпределение на територията на страната. Вероятно цитирането на реформата като причина за изработване на проекта на Наредба е включването в нея на разработването, приемането и влизането в сила на законодателен пакет, но предвидените средства за постигане на една реформа не съвпадат с причините тя да бъде предприемана.

По изложените съображения се налага извод, че мотивите към проекта на Наредба не съдържат собствени и обективно проверяеми причини и цел за изготвянето му, а само формално цитиране на други документи без ясна връзка със законовоопределеното предназначение и съдържание на приетия административен нормативен акт.

Основателно е оплакването в жалбата за неспазване на изискванията на чл. 28, ал. 2, т. 3Чл. 28. ⚖️ Практика (7) (Отм., нов - ДВ, бр. 46 от 2007 г., в сила от 01.01.2008 г.) (1) (Доп. - ДВ, бр. 34 от 2016 г., в сила от 04.11.2016 г.) Проектът на нормативен акт заедно с мотивите, съответно доклада към него и предварителната оценка на въздействието по чл. 20, се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган. (2) Мотивите, съответно докладът, съдържат: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. (3) (Нова - ДВ, бр. 34 от 2016 г., в сила от 04.11.2016 г.) Проектът на закон или кодекс, който подлежи на разглеждане от Министерския съвет, се придружава и от справка за съответствието с Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи и с практиката на Европейския съд по правата на човека, която се изготвя от Министерството на правосъдието. (4) (Предишна ал. 3, доп. - ДВ, бр. 34 от 2016 г., в сила от 04.11.2016 г.) Проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията по ал. 2 и предварителна оценка на въздействието съгласно глава втора, а за проект на закон или кодекс - и справка по ал. 3, не се обсъжда от компетентния орган. и 4 от ЗНА относно съдържанието на мотивите. В частта „Финансови и други средства, необходими за прилагане на медицински стандарт „Здравни грижи“ (л. 68-70) е записано изрично, че „липсата на достоверна и сигурна информация прави невъзможна прогнозата за отражението на проекта на медицински стандарт върху главната заинтересована страна – лечебните заведения“ и „не е възможно отнапред да се прогнозира при въвеждането на медицинския стандарт дали ще се установи недостиг на специалисти по здравни грижи“, а в частта „Очаквани резултати от прилагане на медицински стандарт „Здравни грижи“ се съдържа напълно неясното изречение „Въвеждането на медицински стандарт „Здравни грижи“ ще доведе до въздействие върху държавния бюджет респ. бюджетите на лечебните заведения за болнична помощ в случай, че се установи недостиг на специалисти по здравни грижи и е необходимо назначаване на нови служители.“. Липсва конкретизиране като стойности и източници на финансиране на потенциално възможното въздействие на нормативния акт върху държавния бюджет и финансовото положение на адресатите на акта. На практика липсва действителен финансов анализ на последиците от промяната в регулацията на сектор, в който несъмнено имат участие публични и частни финанси. Описаната в мотивите (л. 69, първи абзац) пълна неопределеност (откровена неяснота) относно състоянието медицинската дейност, която се регулира и промяната, която се очаква да настъпи с приемането на новите правила противоречи както на формалните изисквания на чл. 28, ал. 2, т. 3Чл. 28. ⚖️ Практика (7) (Отм., нов - ДВ, бр. 46 от 2007 г., в сила от 01.01.2008 г.) (1) (Доп. - ДВ, бр. 34 от 2016 г., в сила от 04.11.2016 г.) Проектът на нормативен акт заедно с мотивите, съответно доклада към него и предварителната оценка на въздействието по чл. 20, се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган. (2) Мотивите, съответно докладът, съдържат: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. (3) (Нова - ДВ, бр. 34 от 2016 г., в сила от 04.11.2016 г.) Проектът на закон или кодекс, който подлежи на разглеждане от Министерския съвет, се придружава и от справка за съответствието с Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи и с практиката на Европейския съд по правата на човека, която се изготвя от Министерството на правосъдието. (4) (Предишна ал. 3, доп. - ДВ, бр. 34 от 2016 г., в сила от 04.11.2016 г.) Проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията по ал. 2 и предварителна оценка на въздействието съгласно глава втора, а за проект на закон или кодекс - и справка по ал. 3, не се обсъжда от компетентния орган. и 4 от ЗНА, така и на принципите на необходимост, обоснованост и пропорционалност, установени в чл. 26, ал. 1Чл. 26. ⚖️ Практика (9) (Отм., нов - ДВ, бр. 46 от 2007 г., в сила от 01.01.2008 г.) (1) (Изм. - ДВ, бр. 34 от 2016 г., в сила от 04.11.2016 г.) Изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на необходимост, обоснованост, предвидимост, откритост, съгласуваност, субсидиарност, пропорционалност и стабилност. (2) (Нова - ДВ, бр. 34 от 2016 г., в сила от 04.11.2016 г.) В процеса по изработване на проект на нормативен акт се провеждат обществени консултации с гражданите и юридическите лица. (3) (Предишна ал. 2, изм. и доп. - ДВ, бр. 34 от 2016 г., в сила от 04.11.2016 г.) Преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, и предварителната оценка на въздействието по от ЗНА.

В мотивите към проекта (л. 70) е записано принципно вярното разпределение на компетентността между органите на ЕС и държавите–членки с позоваване на чл. 168, § 7 от ДФЕС, според който: „Действията на Съюза са съобразени изцяло с отговорностите на държавите-членки що се отнася до определянето на тяхната здравна политика, както и в организирането и предоставянето на здравни услуги и медицински грижи. Отговорностите на държавите-членки включват управлението на здравните услуги и медицинските грижи, както и разпределянето на ресурсите, които са им предоставени.“ Но от тази разпоредба не следва еднозначно направения в Раздел „Анализ на съответствие с правото на ЕС“, че обществените отношения, предмет на Наредбата въобще не са регламентирани в европейското законодателство. Тази констатация противоречи с началните абзаци на мотивите, които възпроизвеждат съдържанието именно на решение на Съвета, което при всички случаи е част от „правото на ЕС“ и се налага обсъждане най-малко за вида на този акт и съответствието на Наредбата с него.

Според чл. 28, ал. 3Чл. 28. ⚖️ Практика (7) (Отм., нов - ДВ, бр. 46 от 2007 г., в сила от 01.01.2008 г.) (1) (Доп. - ДВ, бр. 34 от 2016 г., в сила от 04.11.2016 г.) Проектът на нормативен акт заедно с мотивите, съответно доклада към него и предварителната оценка на въздействието по чл. 20, се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган. (2) Мотивите, съответно докладът, съдържат: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. (3) (Нова - ДВ, бр. 34 от 2016 г., в сила от 04.11.2016 г.) Проектът на закон или кодекс, който подлежи на разглеждане от Министерския съвет, се придружава и от справка за съответствието с Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи и с практиката на Европейския съд по правата на човека, която се изготвя от Министерството на правосъдието. (4) (Предишна ал. 3, доп. - ДВ, бр. 34 от 2016 г., в сила от 04.11.2016 г.) Проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията по ал. 2 и предварителна оценка на въздействието съгласно глава втора, а за проект на закон или кодекс - и справка по ал. 3, не се обсъжда от компетентния орган. от ЗНА (приложимата редакция, ДВ, бр. 34/2016 г., в сила от 04.11.2016 г.) проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията по ал. 2, не се обсъжда от компетентния орган. В случая, независимо че докладът и мотивите не отговарят на законовите изисквания, проектът за нормативен акт е приет от министъра на здравеопазването.

По изложените съображения трябва да се приеме, че Наредбата е приета в нарушение на чл. 28, ал. 3Чл. 28. ⚖️ Практика (7) (Отм., нов - ДВ, бр. 46 от 2007 г., в сила от 01.01.2008 г.) (1) (Доп. - ДВ, бр. 34 от 2016 г., в сила от 04.11.2016 г.) Проектът на нормативен акт заедно с мотивите, съответно доклада към него и предварителната оценка на въздействието по чл. 20, се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган. (2) Мотивите, съответно докладът, съдържат: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. (3) (Нова - ДВ, бр. 34 от 2016 г., в сила от 04.11.2016 г.) Проектът на закон или кодекс, който подлежи на разглеждане от Министерския съвет, се придружава и от справка за съответствието с Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи и с практиката на Европейския съд по правата на човека, която се изготвя от Министерството на правосъдието. (4) (Предишна ал. 3, доп. - ДВ, бр. 34 от 2016 г., в сила от 04.11.2016 г.) Проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията по ал. 2 и предварителна оценка на въздействието съгласно глава втора, а за проект на закон или кодекс - и справка по ал. 3, не се обсъжда от компетентния орган. от ЗНА с мотиви, които не отговарят на всички изисквания на чл. 28, ал. 2Чл. 28. ⚖️ Практика (7) (Отм., нов - ДВ, бр. 46 от 2007 г., в сила от 01.01.2008 г.) (1) (Доп. - ДВ, бр. 34 от 2016 г., в сила от 04.11.2016 г.) Проектът на нормативен акт заедно с мотивите, съответно доклада към него и предварителната оценка на въздействието по чл. 20, се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган. (2) Мотивите, съответно докладът, съдържат: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. (3) (Нова - ДВ, бр. 34 от 2016 г., в сила от 04.11.2016 г.) Проектът на закон или кодекс, който подлежи на разглеждане от Министерския съвет, се придружава и от справка за съответствието с Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи и с практиката на Европейския съд по правата на човека, която се изготвя от Министерството на правосъдието. (4) (Предишна ал. 3, доп. - ДВ, бр. 34 от 2016 г., в сила от 04.11.2016 г.) Проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията по ал. 2 и предварителна оценка на въздействието съгласно глава втора, а за проект на закон или кодекс - и справка по ал. 3, не се обсъжда от компетентния орган. от ЗНА (в приложимата редакция, ДВ, бр. 34 от 2016 г., в сила от 04.11.2016 г.) и това съставлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила по смисъла на чл. 146, т. 3Чл. 146. ⚖️ Практика (382) (2) Съдът обявява нищожността на акта, дори да липсва искане за това. (3) Нищожност може да се обяви и след изтичане на срока по чл. 149, ал. 1 - 3. (4) (Нова - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г., отм. - ДВ, бр. 15 от 2021 г.) (5) (Нова - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г., отм. - ДВ, бр. 15 от 2021 г.) Съдебен контрол и оперативна самостоятелност от АПК, а другите описани нарушения на чл. 26, ал. 1Чл. 26. ⚖️ Практика (9) (Отм., нов - ДВ, бр. 46 от 2007 г., в сила от 01.01.2008 г.) (1) (Изм. - ДВ, бр. 34 от 2016 г., в сила от 04.11.2016 г.) Изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на необходимост, обоснованост, предвидимост, откритост, съгласуваност, субсидиарност, пропорционалност и стабилност. (2) (Нова - ДВ, бр. 34 от 2016 г., в сила от 04.11.2016 г.) В процеса по изработване на проект на нормативен акт се провеждат обществени консултации с гражданите и юридическите лица. (3) (Предишна ал. 2, изм. и доп. - ДВ, бр. 34 от 2016 г., в сила от 04.11.2016 г.) Преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, и предварителната оценка на въздействието по и чл. 28, ал. 2, т. 1Чл. 28. ⚖️ Практика (7) (Отм., нов - ДВ, бр. 46 от 2007 г., в сила от 01.01.2008 г.) (1) (Доп. - ДВ, бр. 34 от 2016 г., в сила от 04.11.2016 г.) Проектът на нормативен акт заедно с мотивите, съответно доклада към него и предварителната оценка на въздействието по чл. 20, се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган. (2) Мотивите, съответно докладът, съдържат: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. (3) (Нова - ДВ, бр. 34 от 2016 г., в сила от 04.11.2016 г.) Проектът на закон или кодекс, който подлежи на разглеждане от Министерския съвет, се придружава и от справка за съответствието с Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи и с практиката на Европейския съд по правата на човека, която се изготвя от Министерството на правосъдието. (4) (Предишна ал. 3, доп. - ДВ, бр. 34 от 2016 г., в сила от 04.11.2016 г.) Проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията по ал. 2 и предварителна оценка на въздействието съгласно глава втора, а за проект на закон или кодекс - и справка по ал. 3, не се обсъжда от компетентния орган. и 2 от ЗНА обуславят и основание по чл. 146, т. 4Чл. 146. ⚖️ Практика (382) (2) Съдът обявява нищожността на акта, дори да липсва искане за това. (3) Нищожност може да се обяви и след изтичане на срока по чл. 149, ал. 1 - 3. (4) (Нова - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г., отм. - ДВ, бр. 15 от 2021 г.) (5) (Нова - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г., отм. - ДВ, бр. 15 от 2021 г.) Съдебен контрол и оперативна самостоятелност от АПК.

От мотивите към проекта не се установяват причините и целта за изготвянето му, респективно не е доказана необходимостта и обосноваността на акта. Според чл. 6Чл. 6. ⚖️ Практика (30) (1) Административните органи упражняват правомощията си по разумен начин, добросъвестно и справедливо. (2) Административният акт и неговото изпълнение не могат да засягат права и законни интереси в по-голяма степен от най-необходимото за целта, за която актът се издава. (3) Когато с административния акт се засягат права или се създават задължения за граждани или за организации, прилагат се онези мерки, които са по-благоприятни за тях, ако и по този начин се постига целта на закона. (4) От две или повече законосъобразни възможности органът е длъжен при спазване на ал. 1, 2 и 3 да избере тази възможност, която е осъществима най-икономично и е най-благоприятна за държавата и обществото. (5) Административните органи трябва да се въздържат от актове и действия, които могат да причинят вреди, явно несъизмерими с преследваната цел. Истинност от АПК аминистративните органи упражняват правомощията си по разумен начин, добросъвестно и справедливо. Административният акт и неговото изпълнение не могат да засягат права и законни интереси в по-голяма степен от най-необходимото за целта, за която актът се издава. Когато с административния акт се засягат права или се създават задължения за граждани или за организации, прилагат се онези мерки, които са по-благоприятни за тях, ако и по този начин се постига целта на закона. От две или повече законосъобразни възможности органът е длъжен да избере тази възможност, която е осъществима най-икономично и е най-благоприятна за държавата и обществото. Административните органи трябва да се въздържат от актове и действия, които могат да причинят вреди, явно несъизмерими с преследваната цел. Прилагането на този принцип на съразмерност (пропорционалност) изисква предварителен анализ на регулираните отношения и реално аргументирано обсъждане на различни алтернативи, което в случая не е направено и не е възможно да се провери дали е избрана регулацията, която е по-благоприятна и най-икономична. А при липса на ясно дефинирана цел на регулацията остава и напълно непроверимо спазването на чл. 6Чл. 6. ⚖️ Практика (30) (1) Административните органи упражняват правомощията си по разумен начин, добросъвестно и справедливо. (2) Административният акт и неговото изпълнение не могат да засягат права и законни интереси в по-голяма степен от най-необходимото за целта, за която актът се издава. (3) Когато с административния акт се засягат права или се създават задължения за граждани или за организации, прилагат се онези мерки, които са по-благоприятни за тях, ако и по този начин се постига целта на закона. (4) От две или повече законосъобразни възможности органът е длъжен при спазване на ал. 1, 2 и 3 да избере тази възможност, която е осъществима най-икономично и е най-благоприятна за държавата и обществото. (5) Административните органи трябва да се въздържат от актове и действия, които могат да причинят вреди, явно несъизмерими с преследваната цел. Истинност от АПК, което е в тежест на доказване на ответната страна по спора. От тази гледна точка аргументите в жалбата за конкретни проявления на допуснато нарушение на чл. 6Чл. 6. ⚖️ Практика (30) (1) Административните органи упражняват правомощията си по разумен начин, добросъвестно и справедливо. (2) Административният акт и неговото изпълнение не могат да засягат права и законни интереси в по-голяма степен от най-необходимото за целта, за която актът се издава. (3) Когато с административния акт се засягат права или се създават задължения за граждани или за организации, прилагат се онези мерки, които са по-благоприятни за тях, ако и по този начин се постига целта на закона. (4) От две или повече законосъобразни възможности органът е длъжен при спазване на ал. 1, 2 и 3 да избере тази възможност, която е осъществима най-икономично и е най-благоприятна за държавата и обществото. (5) Административните органи трябва да се въздържат от актове и действия, които могат да причинят вреди, явно несъизмерими с преследваната цел. Истинност от АПК не е възможно да бъдат споделени, защото не са подкрепени с доказателства и са хипотетични, но с оглед разпределението на доказателствената тежест в процеса трябва се приеме, че е не е доказано спазването на принципа на пропорционалност.

Липсата на доказателства за спазване на тези императивни правни норми е основание да бъде направен извод, че административният нормативен акт противоречи на нормативни актове от по-висока степен по смисъла на чл. 15, ал. 2Чл. 15. ⚖️ Практика (1) (1) Нормативният акт трябва да съответствува на Конституцията и на другите нормативни актове от по-висока степен. (2) (Нова - ДВ, бр. 46 от 2007 г.) Ако нормативен акт противоречи на регламент на Европейския съюз, прилага се регламентът. (3) (Предишна ал. 2 - ДВ, бр. 46 от 2007 г.) Ако постановление, правилник, наредба или инструкция противоречат на нормативен акт от по-висока степен, правораздавателните органи прилагат по-високия по степен акт. ЗНА и подлежи на отмяна на основание чл. 193, ал. 1Чл. 193. ⚖️ Практика (3) (1) Съдът обявява нищожността на оспорения подзаконов нормативен акт или на част от него, отменя го изцяло или частично или отхвърля оспорването. (2) (Нова - ДВ, бр. 63 от 2025 г., в сила от 05.08.2025 г.) При отмяна на оспорения подзаконов нормативен акт или на част от него след подаване на жалбата, съдът се произнася по оспорването, когато прилагането на акта до неговата отмяна засяга субективни права, свободи или законни интереси на някоя от страните. В този случай съдът може да обяви нищожността на оспорения подзаконов нормативен акт или на част от него, да установи изцяло или отчасти незаконосъобразността му или да отхвърли оспорването. (3) (Предишна ал. 2 - ДВ, бр. 63 от 2025 г., в сила от 05.08.2025 г.) Съдебното решение има действие по отношение на всички. Обнародване на съдебното решение АПК във връзка с чл. 146, т. 4Чл. 146. ⚖️ Практика (382) (2) Съдът обявява нищожността на акта, дори да липсва искане за това. (3) Нищожност може да се обяви и след изтичане на срока по чл. 149, ал. 1 - 3. (4) (Нова - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г., отм. - ДВ, бр. 15 от 2021 г.) (5) (Нова - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г., отм. - ДВ, бр. 15 от 2021 г.) Съдебен контрол и оперативна самостоятелност АПК.

По изложените съображения настоящият съдебен състав намира, че цялата обжалвана Наредба следва да бъде отменена.

Липсата на надлежна обосновка в мотивите на Наредбата по смисъла на чл. 28, ал. 2Чл. 28. ⚖️ Практика (7) (Отм., нов - ДВ, бр. 46 от 2007 г., в сила от 01.01.2008 г.) (1) (Доп. - ДВ, бр. 34 от 2016 г., в сила от 04.11.2016 г.) Проектът на нормативен акт заедно с мотивите, съответно доклада към него и предварителната оценка на въздействието по чл. 20, се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган. (2) Мотивите, съответно докладът, съдържат: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. (3) (Нова - ДВ, бр. 34 от 2016 г., в сила от 04.11.2016 г.) Проектът на закон или кодекс, който подлежи на разглеждане от Министерския съвет, се придружава и от справка за съответствието с Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи и с практиката на Европейския съд по правата на човека, която се изготвя от Министерството на правосъдието. (4) (Предишна ал. 3, доп. - ДВ, бр. 34 от 2016 г., в сила от 04.11.2016 г.) Проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията по ал. 2 и предварителна оценка на въздействието съгласно глава втора, а за проект на закон или кодекс - и справка по ал. 3, не се обсъжда от компетентния орган. от ЗНА (в приложимата редакция, ДВ, бр. 34/2016 г.) препятства извършването на съдебния контрол по същество за съобразността на подзаконовия нормативен акт с други относими материалноправни норми, включително с принципите по чл. 52, ал. 1 – 3 от Конституцията на Република България, ЗЛЗ, Закон за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност, правото на ЕС и целта на закона. Констатираните нарушения на административнопроизводствените правила и правни принципи са съществени, което обуславя извод за основателност на жалбата.

По водене на делото пред настоящата инстанция жалбоподателят е направил разноски в размер на 1220,45 евро, от които 20, 45 евро за държавни такси (л. 13 и л. 239) и 1200 евро за адвокатско възнаграждение (л. 274-275 ), поради което с оглед изхода на спора, направеното искане и на основание чл. 143, ал. 1Чл. 143. ⚖️ Практика (69) (1) (Доп. - ДВ, бр. 63 от 2025 г., в сила от 05.08.2025 г.) Когато съдът отмени обжалвания административен акт или отказа да бъде издаден административен акт, или установи незаконосъобразност по чл. 193, ал. 2, държавните такси, разноските по производството и възнаграждението за един адвокат, ако подателят на жалбата е имал такъв, се възстановяват от бюджета на органа, издал отменения акт или отказ. (2) (Доп. - ДВ, бр. 63 от 2025 г., в сила от 05.08.2025 г.) Подателят на жалбата има право на разноски по ал. 1 и при прекратяване на делото поради оттегляне на оспорения от него административен акт, както и поради отмяна, изменение или допълнение на акта по реда на от АПК следва да му бъдат възстановени от бюджета на Министерство на здравеопазването. С оглед изхода на спора останалите претенции за разноски са неоснователни.

По изложените съображения Върховният административен съд, пето отделение

РЕШИ:

ОТМЕНЯ по жалба на "Национално сдружение на частните болници“ Наредба № Н-5/17.10.2025 г. за утвърждаване на медицински стандарт „Здравни грижи”, издадена от министъра на здравеопазването, Обн. ДВ. бр. 89 от 24 октомври 2025 г.

ОСЪЖДА Министерство на здравеопазването, гр. София, пл. „Света Неделя“ № 5 да заплати на "Национално сдружение на частните болници", гр. София, бул. „Княз Ал. Дондуков“ № 115А, ет. 3, офис 18 сумата от 1220,45 (хиляда двеста и двадесет евро и 45 евроцента) евро.

РЕШЕНИЕТО може да бъде обжалвано пред петчленен състав на Върховния административен съд в четиринадесет дневен срок от съобщението.

ПРЕДСЕДАТЕЛ: ДОНКА ЧАКЪРОВА
ЧЛЕНОВЕ: ЕМИЛ ДИМИТРОВ
ЕЛКА АТАНАСОВА

а докладваното от председателя Донка Чакърова