Главният прокурор на Република България на основание чл. 125 от Закона за съдебната власт е отправил искане до Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд да приеме тълкувателно решение по следния въпрос: „Могат ли и в какви случаи съсловните (браншовите) организации и другите юридически лица с нестопанска цел да оспорват подзаконови нормативни актове?”
В искането се посочва, че в съдебната практика на Върховния административен съд има противоречиви становища по прилагането на разпоредбата на чл. 186, ал. 1Чл. 186. ⚖️ Практика (7) (1) Право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. (2) Прокурорът може да подаде протест срещу акта. Безсрочност на оспорването от Административнопроцесуалния кодекс в случаите на оспорване на подзаконови нормативни актове от съсловните (браншовите) организации и другите юридически лица с нестопанска цел. Според едното от тях регистрираните сдружения с нестопанска цел притежават обща процесуална дееспособност и имат правна възможност да реализират признатите им права в защита на общите интереси на своите членове чрез подаване на жалби по съдебен ред срещу засягащи ги актове. В тази група съдебни решения се посочва, че с редица специални закони (чл. 5 от Закона за пчеларството, чл. 11в, т. 3 от Закона за животновъдството, чл. 112, ал. 2 от Закона за ветеринарномедицинската дейност и др.) е предоставена възможност на юридически лица с нестопанска цел, обединяващи лица, упражняващи съответна дейност, да изразяват обща позиция за държавната политика относно тази дейност и да защитават общи права на своите членове, включително да съдействат на държавните органи и да участват при разработването на проекти на нормативни актове. Според другото становище оспорените подзаконови нормативни актове не засягат пряко, непосредствено и лично правата и законните интереси на съсловните (браншовите) организации, поради което те нямат правен интерес от оспорването. Независимо дали в закона (например чл. 5, т. 1 от Закона за съсловната организация на магистър-фармацевтите) или във вписаните цели на юридическите лица с нестопанска цел е предвидено, че представляват своите членове и защитават техните професионални права и интереси, тези организации имат само обща дееспособност, но не могат да защитават чужди интереси и да представляват членовете си пред съд.
Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд, за да се произнесе, взе предвид следното:
Правото на сдружаване на гражданите е конституционно прогласено и гарантирано от чл. 44 от Конституцията на Република България. Съгласно чл. 12, ал. 1 от Конституцията на Република България сдруженията на гражданите служат за задоволяване и защита на техните интереси. С чл. 19 от Конституцията на Република България е закрепена възможността за постигане на стопански и социален напредък чрез коопериране и други форми на сдружаване на гражданите и юридическите лица съгласно условията, създадени със закон. Приетите специални закони, регулиращи обществените отношения във връзка с осъществяването на стопанска дейност в различните отрасли, по изричен начин уреждат статута и правомощията на съответната браншова организация. Съгласно някои законови разпоредби браншовото сдружение представлява интересите на отрасъла като цяло (§ 1, т. 20 от ДР на Закона за туризма), учредява се като юридическо лице с нестопанска цел за защита на професионалните интереси на членовете си (чл. 42 от Закона за занаятите), има за цел представителство и защита на общите интереси на своите членове (чл. 7, ал. 4, т. 1 от Закона за енергетиката) и пр. Статутът и функциите на съсловните сдружения в някои стопански сфери са предмет на специална законодателна уредба (Закон за съсловните организации на лекарите и на лекарите по дентална медицина, Закон за съсловната организация на магистър-фармацевтите и др.).
Съсловните (браншовите) организации и другите юридически лица с нестопанска цел подлежат на обособяване и регистрация по реда на Закона за юридическите лица с нестопанска цел (обн., ДВ, бр. 81 от 6.10.2000 г., в сила от 1.01.2001 г.), който с разпоредбата на чл. 2, ал. 1 им дава право свободно да определят целите си и да се самоопределят като организации за осъществяване на дейност в обществена или в частна полза. Определянето се извършва с устава, учредителния акт или с изменение в тях. На основание чл. 6, ал. 3 от същия закон юридическите лица с нестопанска цел са носители на всички права и задължения, които не са свързани с естествените качества на физическите лица.
Административното производство за издаване на нормативни актове е уредено в глава трета със заглавие „Изработване на проекти на нормативни актове” (отм., нова - ДВ, бр. 46 от 2007 г., в сила от 1.01.2008 г.) от Закона за нормативните актове и в глава втора със същото заглавие от Указ № 883 от 24.04.1974 г. за прилагане на Закона за нормативните актове. Към прилагането на посочените нормативни актове препраща чл. 80 от Административно-процесуалния кодекс, който намира систематичното си място в глава четвърта, раздел III Нормативни административни актове. С чл. 26, ал. 2Чл. 26. ⚖️ Практика (9) (Отм., нов - ДВ, бр. 46 от 2007 г., в сила от 01.01.2008 г.) (1) (Изм. - ДВ, бр. 34 от 2016 г., в сила от 04.11.2016 г.) Изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на необходимост, обоснованост, предвидимост, откритост, съгласуваност, субсидиарност, пропорционалност и стабилност. (2) (Нова - ДВ, бр. 34 от 2016 г., в сила от 04.11.2016 г.) В процеса по изработване на проект на нормативен акт се провеждат обществени консултации с гражданите и юридическите лица. (3) (Предишна ал. 2, изм. и доп. - ДВ, бр. 34 от 2016 г., в сила от 04.11.2016 г.) Преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, и предварителната оценка на въздействието по от Закона за нормативните актове е създадено изискване съставителят на проекта на нормативен акт да предостави на заинтересованите лица най-малко 14-дневен срок за предложения и становища. Разпоредбата на чл. 15, ал. 1Чл. 15. ⚖️ Практика (1) (1) Нормативният акт трябва да съответствува на Конституцията и на другите нормативни актове от по-висока степен. (2) (Нова - ДВ, бр. 46 от 2007 г.) Ако нормативен акт противоречи на регламент на Европейския съюз, прилага се регламентът. (3) (Предишна ал. 2 - ДВ, бр. 46 от 2007 г.) Ако постановление, правилник, наредба или инструкция противоречат на нормативен акт от по-висока степен, правораздавателните органи прилагат по-високия по степен акт. от Указ № 883 от 24.04.1974 г. за прилагане на Закона за нормативните актове определя като заинтересувани лица съответните министерства, други ведомства или обществени организации, които след получаване на законопроекта заедно с мотивите организират обсъждане и дават мотивирано становище по проекта. С чл. 77Чл. 77. Компетентният орган издава нормативния административен акт, след като обсъди проекта заедно с представените становища, предложения и възражения. Удостоверяване и обнародване на актовете от Административнопроцесуалния кодекс компетентният орган е задължен да издаде нормативния административен акт, след като обсъди проекта заедно с представените становища, предложения и възражения. В повечето специални закони участието на съответните браншови организации в разработването на нормативни актове е предвидено с изрични разпоредби (чл. 7, ал. 4, т. 8 от Закона за енергетиката, чл. 37д, ал. 2 от Закона за храните, чл. 56, ал. 2, т. 6 от Закона за фуражите и др.).
Разпоредбата на чл. 186Чл. 186. ⚖️ Практика (7) (1) Право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. (2) Прокурорът може да подаде протест срещу акта. Безсрочност на оспорването от Административнопроцесуалния кодекс предоставя правото на оспорване на подзаконовите нормативни актове на гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения.
Сдруженията на юридически или физически лица, които са организационно обособени въз основа на закон, имат качеството на "организация" по смисъла на Административнопроцесуалния кодекс съгласно даденото определение от допълнителната разпоредба на § 1, т. 2. Като организации в хипотезата на чл. 186Чл. 186. ⚖️ Практика (7) (1) Право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. (2) Прокурорът може да подаде протест срещу акта. Безсрочност на оспорването от Административнопроцесуалния кодекс, които са създадени по закон и устав да представляват и защитават общите интереси на своите членове, съсловните (браншовите) организации и другите сдружения с нестопанска цел имат право да участват в административното производство за издаване на подзаконовия нормативен акт. Те могат да оспорват издадения подзаконов нормативен акт в случаите, когато с него се засягат или могат да бъдат засегнати общи права, свободи или законни интереси или се пораждат задължения за членуващите в сдружението лица. Правният интерес на съсловните (браншовите) организации и другите юридически лица с нестопанска цел е обусловен от засягането на техни лични права или законни интереси, непосредствено породени от предмета на дейност и целите на учредяването им.
По изложените съображения Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд
Р Е Ш И :
Съсловните (браншовите) организации и другите юридически лица с нестопанска цел могат да оспорват подзаконови нормативни актове при наличието на правен интерес, обоснован от предмета на дейност и целите, за които са създадени.
докладваното от съдията РУМЯНА ПАПАЗОВА
тълкувателно дело № 4/2009