Определение от 15.07.2022 АД № 5915/2015 ВАС

Определение от 15.07.2022 АД № 5915/2015 ВАС

Оспорване на Административен акт Оспорване на Административен акт Оспорване на Административен акт

След като ги разгледа по същество, Върховният административен съд, Трето отделение, ги намери за основателни по следните съображения:

Съгласно чл. 190, ал. 1Чл. 190. (1) Оспорването не спира действието на подзаконовия нормативен акт, освен ако съдът постанови друго. (2) Определението на съда по ал. 1 за спиране действието на подзаконовия нормативен акт се обнародва по начина, по който е бил обнародван актът, и влиза в сила от деня на обнародването. Подсъдност и състав на съда от АПК оспорването не спира действието на подзаконовия нормативен акт, освен ако съдът постанови друго. Законодателната преценка за налагащо се незабавно действие на оспорения подзаконов нормативен акт е продиктувана от презумпция за особена важност и значимост на обществените отношения, предмет на акта и необходимостта от своевременната им регламентация. В хипотезата на чл. 190, ал. 1Чл. 190. (1) Оспорването не спира действието на подзаконовия нормативен акт, освен ако съдът постанови друго. (2) Определението на съда по ал. 1 за спиране действието на подзаконовия нормативен акт се обнародва по начина, по който е бил обнародван актът, и влиза в сила от деня на обнародването. Подсъдност и състав на съда, предл. 2 от АПК съдът може да постанови друго, ако са налице основанията по чл. 166, ал. 2Чл. 166. ⚖️ Практика (4) (1) Оспорването спира изпълнението на административния акт. (2) (Изм. и доп. - ДВ, бр. 39 от 2011 г.) При всяко положение на делото до влизането в сила на решението по искане на оспорващия съдът може да спре предварителното изпълнение, допуснато с влязло в сила разпореждане на органа, издал акта по чл. 60, ал. 1, ако то би могло да причини на оспорващия значителна или трудно поправима вреда. Изпълнението може да се спре само въз основа на нови обстоятелства. (3) (Изм. - ДВ, бр. 39 от 2011 г.) Искането по ал. 2 се разглежда в закрито заседание. Съдът се произнася незабавно с определение, което може да бъде обжалвано с частна жалба в 7-дневен срок от съобщаването му. (4) (Нова - ДВ, бр. 39 от 2011 г.) Допуснатото предварително изпълнение на административен акт по силата на отделен закон, когато не се предвижда изрична забрана за съдебен контрол, може по искане на оспорващия да бъде спряно от съда при условията на ал. 2. Допускане на предварително изпълнение от съда от АПК, приложими субсидиарно по силата на чл. 196Чл. 196. ⚖️ Практика (7) (Доп. - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г.) За неуредените в този раздел въпроси се прилагат разпоредбите за оспорване на индивидуалните административни актове, с изключение на чл. 142, ал. 1, чл. 152, ал. 3, чл. 173 и 178. Раздел IV. Обжалване на отказ за разглеждане на искане за издаване на административен акт Право и срок за обжалване от АПК: изпълнението би могло да причини на оспорващия значителна или трудно поправима вреда. Видът и размерът на евентуалните вреди, които могат да бъдат претърпени, подлежат на доказване от лицето, което прави искането. Необходимо е да се установи пряка причинна зависимост между действието на предписаните общи правила за поведение и вероятността от настъпване на реални вредоносни последици за оспорващия.

С процесното изменение на НРД, в оспорените му части се предвижда, считано от 01.01.2022г. да се утвърдят месечни стойности на здравноосигурителните плащания за лечебните заведения - изпълнители на болнична медицинска помощ и да се определи размерът на основните трудови възнаграждения на медицинските специалисти като фиксирана част от сумата, отпускана по всяка клинична пътека. Това обаче не може да стане директно, а чрез преизчисление и допълнително договаряне на конкретните размери в съответствие с Колективния трудов договор в отрасъл „Здравеопазване“. Последният не е публикуван в регистъра на Изпълнителната агенция „Главна инспекция по труда“.

Освен това, се въвежда санкция за несъобразяването с новоустановените правила за разпределение по пера на средствата, отпускани по клинични пътеки /КП/ от НЗОК, която представлява намаление на заплащаните от Касата суми, въпреки изискването медицинската помощ да се запази в пълния й обем и качество. Същевременно, НЗОК отказва да заплаща дейности, чиято стойност надвишава месечните стойности, договорени с лечебните заведения и определени по реда на чл. 4 от ЗБНЗОК за 2022 г. /обема на тези дейности не може да бъде прогнозиран от лечебните заведения, поради свободата на здравноосигурените лица сами да избират в кое здравно заведение да получат болнична помощ/.

Възможността съдът да упражни правомощието си по чл. 190, ал. 1Чл. 190. (1) Оспорването не спира действието на подзаконовия нормативен акт, освен ако съдът постанови друго. (2) Определението на съда по ал. 1 за спиране действието на подзаконовия нормативен акт се обнародва по начина, по който е бил обнародван актът, и влиза в сила от деня на обнародването. Подсъдност и състав на съда, предл. 2 АПК (да спре действието на оспорения подзаконов нормативен акт) е обвързана от преценка за наличието на обстоятелствата по чл. 166, ал. 2Чл. 166. ⚖️ Практика (4) (1) Оспорването спира изпълнението на административния акт. (2) (Изм. и доп. - ДВ, бр. 39 от 2011 г.) При всяко положение на делото до влизането в сила на решението по искане на оспорващия съдът може да спре предварителното изпълнение, допуснато с влязло в сила разпореждане на органа, издал акта по чл. 60, ал. 1, ако то би могло да причини на оспорващия значителна или трудно поправима вреда. Изпълнението може да се спре само въз основа на нови обстоятелства. (3) (Изм. - ДВ, бр. 39 от 2011 г.) Искането по ал. 2 се разглежда в закрито заседание. Съдът се произнася незабавно с определение, което може да бъде обжалвано с частна жалба в 7-дневен срок от съобщаването му. (4) (Нова - ДВ, бр. 39 от 2011 г.) Допуснатото предварително изпълнение на административен акт по силата на отделен закон, когато не се предвижда изрична забрана за съдебен контрол, може по искане на оспорващия да бъде спряно от съда при условията на ал. 2. Допускане на предварително изпълнение от съда от АПК – възможността да настъпят значителни или трудно поправими вреди за оспорващия, респективно за останалите адресати на акта. Във всеки конкретен случай съдът, разглеждащ искане за спиране действието на подзаконов нормативен акт, преценява дали действието му може да причини такива вреди на адресата, които да бъдат противопоставени на презумирания с чл. 190, ал. 1Чл. 190. (1) Оспорването не спира действието на подзаконовия нормативен акт, освен ако съдът постанови друго. (2) Определението на съда по ал. 1 за спиране действието на подзаконовия нормативен акт се обнародва по начина, по който е бил обнародван актът, и влиза в сила от деня на обнародването. Подсъдност и състав на съда АПК държавен и обществен интерес за действие на приетия подзаконов нормативен акт. Изискването по чл. 166, ал. 4Чл. 166. ⚖️ Практика (4) (1) Оспорването спира изпълнението на административния акт. (2) (Изм. и доп. - ДВ, бр. 39 от 2011 г.) При всяко положение на делото до влизането в сила на решението по искане на оспорващия съдът може да спре предварителното изпълнение, допуснато с влязло в сила разпореждане на органа, издал акта по чл. 60, ал. 1, ако то би могло да причини на оспорващия значителна или трудно поправима вреда. Изпълнението може да се спре само въз основа на нови обстоятелства. (3) (Изм. - ДВ, бр. 39 от 2011 г.) Искането по ал. 2 се разглежда в закрито заседание. Съдът се произнася незабавно с определение, което може да бъде обжалвано с частна жалба в 7-дневен срок от съобщаването му. (4) (Нова - ДВ, бр. 39 от 2011 г.) Допуснатото предварително изпълнение на административен акт по силата на отделен закон, когато не се предвижда изрична забрана за съдебен контрол, може по искане на оспорващия да бъде спряно от съда при условията на ал. 2. Допускане на предварително изпълнение от съда във връзка с ал. 2 АПК се отнася за доказване на възможността да настъпят значителни или трудно поправими вреди.

В конкретния случай оспорените в жалбите разпоредби, от една страна преразпределят средствата в бюджета на болницата, а от друга страна ограничават възможността да се получи заплащане в пълен размер на извършената дейност при оказване на болнична медицинска помощ, ако не са правилно преразпределени или надвишават договорените лимити /нещо, върху което болничните заведения нямат контрол, тъй като в противен случай би означавало при достигане на лимита да отказват лечение на болни, явяващи се „надлимитни“ бройки/. Поради задължението на лечебните заведения като изпълнители по договори да оказват медицинска помощ на здравноосигурени лица /гарантирана им от разпоредбите на чл. 81Чл. 81. ⚖️ Практика (62) (1) Всеки български гражданин има право на достъпна медицинска помощ при условията и по реда на този закон и на Закона за здравното осигуряване. (2) Правото на достъпна медицинска помощ се осъществява при прилагане на следните принципи: 1. своевременност, достатъчност и качество на медицинската помощ; 2. равнопоставеност при оказване на медицинската помощ с приоритет за деца, бременни и майки на деца до 1 година; 3. сътрудничество, последователност и координираност на дейностите между лечебните заведения; 4. зачитане правата на пациента. (3) Условията и редът за осъществяване правото на достъп до медицинска помощ по ал. 1 се определят с наредба на Министерския съвет. и 85 от Закона за здравето/, и поради определянето на предварителни стойности за осъществяване на дейността на болниците това би могло да доведе до ограничаване на тяхната дейност. Определянето на стойностите в рамките на бюджета на НЗОК за болнична помощ ще доведе до незаплащане на извършени вече от лечебните заведения дейности и това би довело до настъпване на значителни имуществени вреди за тях. Поради това, че оспорените разпоредби биха затруднили или отложили оказването на медицинска помощ, вероятно е да настъпят значителните и трудно поправими вреди и за пациентите, което обуславя нуждата от защита на обществения интерес.

Следва да се отбележат в случая водещите мотиви на ТР №5 08.09.2009г. на ОСК на ВАС относно целите на допуснатото по силата на закон предварително изпълнение и допустимостта на неговото спиране, подчинени на принципа за съразмерност, а именно – „административният акт и неговото изпълнение да не засягат права и законни интереси в по-голяма степен от най-необходимото за целта, за която актът се издава”.

В конкретния случай, основателно жалбоподателите сочат като довод, че промяната на финансирането, макар и привидно увеличена, а от друга страна лимитирането на дейността на здравните заведения, ще ограничи правото на пациента да се ползва от предпочитана от него болнична помощ в определено лечебно заведение. При определяне на фиксирани лимити за болниците, последните нямат възможност да компенсират по-високите разходи за възнаграждения с увеличаване на дейността си. Напротив, в оспорените разпоредби освен отказ да се заплатят тези разходи е предвидена и санкция при превишаване на определените лимити (което реално означава санкция при обслужване на повече пациенти), изразяваща се в компенсиране с размера на средствата, изплатени за работа при неблагоприятни условия, свързани с обявено извънредно положение, съответно извънредна епидемична обстановка.

В представените от жалбоподателите аргументи се съдържат и направени изчисления и финансова обосновка на възможните значителни вреди, които ще настъпят за тях от прилагане на процесното изменение. На първо място, направено е сравнение между изменението на сумите, които ще се получават по клинични пътеки след изменението, от което е видно, че не всички суми по КП се увеличават, нито се увеличават пропорционално. Основателен е аргументът, че въпреки увеличението на цените на някои клинични пътеки, цената на други остава непроменена или е намалена. Съдът възприема извода, че това реално ще се отрази на онези лечебни заведения, които според основните специалности и направления, по които работят, няма да ползват увеличение на цените на пътеките, а ще имат задължение да увеличат трудовите възнаграждения. Приходите им обаче, зависят от цените на пътеките, от броя на обслужените пациенти и от административно определените им месечни и годишни лимити и това е ново допълнително задължение без насрещно покритие. В този случай съвсем реален и непосредствен се явява рискът болниците да бъдат оставени без достатъчен финансов ресурс. Основателен аргумент е и това, че увеличението на цените на пътеките, не води автоматично до увеличаване на приходите. Това не са предварително изчислени бюджетни плащания, а плащания за извършена и отчетена дейност. Следователно, има лечебни заведения, които според основните специалности и направления, по които работят /т.е. не работят по КП, чиято стойност е увеличена/, няма да получат повече средства за дейността си, но ще имат задължение да увеличат трудовите възнаграждения.

На второ място, са представени финансови разчети и обосновки за наличието на финансови затруднения на различните по вид общински и частни лечебни заведения към момента. Представени са изчисления, че те ще се задълбочат при прилагане на новите държавно установени правила за разпределение на средствата, които не дават възможност за гъвкавото им управление, с оглед належащите нужди на всяко лечебно заведение. Тази разлика и финансовата загуба са толкова големи, че за оспорващите ще представляват значителна и трудно поправима вреда в периода на действие на разпоредбата.

Трайната съдебна практика посочва, че наличието на парични загуби може да бъде компенсирано и по друг ред, поради което не може да послужи за единствен аргумент, противопоставим на охранявания обществен интерес, който налага допуснатото по закон предварително изпълнение на оспорения нормативния акт. В настоящия случай обаче се касае за фундаментално, принципно изменение на правилата за разпределение на средствата, чиято евентуална незаконосъобразност няма да може да бъде компенсирана по някой от двата предвидени в АПК и ЗОДОВ начина. В този смисъл ТР №5 08.09.2009г. на ОСК на ВАС посочва, че: „Допуснатото предварително изпълнение от закона не съдържа законова презумпция за непогрешимост, за избягване на несъразмерност с конкретната ситуация и несъизмеримост на вредите с целите на издадения административен акт.“ Ето защо, при наличието на съмнение, че с оспорените разпоредби може да се наруши или препятства възможността на болниците да осъществяват дейността си, а пациентите да получат непрекъсната висококачествена болнична помощ, съдът следва да спре действието им до решаване на въпроса за тяхната законосъобразност с окончателен съдебен акт.

Предвид изложеното, съдът намира за основателно искането за спиране действието на оспорените разпоредби от подзаконовия нормативен акт / §43, §63, §71, §72 и §91 от Договор № РД-НС-01-4-13 от 29 април 2022 г. за изменение и допълнение на Националния рамков договор за медицинските дейности между Националната здравноосигурителна каса и Българския лекарски съюз за 2020 - 2022 г./.

Водим от изложеното и на основание чл. 190, ал. 1 във връзка с чл. 166, ал. 4Чл. 166. ⚖️ Практика (4) (1) Оспорването спира изпълнението на административния акт. (2) (Изм. и доп. - ДВ, бр. 39 от 2011 г.) При всяко положение на делото до влизането в сила на решението по искане на оспорващия съдът може да спре предварителното изпълнение, допуснато с влязло в сила разпореждане на органа, издал акта по чл. 60, ал. 1, ако то би могло да причини на оспорващия значителна или трудно поправима вреда. Изпълнението може да се спре само въз основа на нови обстоятелства. (3) (Изм. - ДВ, бр. 39 от 2011 г.) Искането по ал. 2 се разглежда в закрито заседание. Съдът се произнася незабавно с определение, което може да бъде обжалвано с частна жалба в 7-дневен срок от съобщаването му. (4) (Нова - ДВ, бр. 39 от 2011 г.) Допуснатото предварително изпълнение на административен акт по силата на отделен закон, когато не се предвижда изрична забрана за съдебен контрол, може по искане на оспорващия да бъде спряно от съда при условията на ал. 2. Допускане на предварително изпълнение от съда във връзка с ал. 2 АПК, Върховният административен съд – Трето отделение, ОПРЕДЕЛИ:

СПИРА изпълнението на §43, §63, §71, §72 и §91 от Договор № РД-НС-01-4-13 от 29 април 2022 г. за изменение и допълнение на Националния рамков договор за медицинските дейности между Националната здравноосигурителна каса и Българския лекарски съюз за 2020 - 2022 г., обн. ДВ, бр. 37/ 17.05.2022г.

ОПРЕДЕЛЕНИЕТО може да се обжалва с частна жалба в 7-дневен срок от съобщаването му на страните пред Върховния административен съд, петчленен състав.

След влизането му в сила да бъде изпратено за обнародване в ДВ, на основание чл. 190, ал. 2Чл. 190. (1) Оспорването не спира действието на подзаконовия нормативен акт, освен ако съдът постанови друго. (2) Определението на съда по ал. 1 за спиране действието на подзаконовия нормативен акт се обнародва по начина, по който е бил обнародван актът, и влиза в сила от деня на обнародването. Подсъдност и състав на съда от АПК.

Върховният административен съд на Република България - Трето отделение, в закрито заседание в състав: ПРЕДСЕДАТЕЛ: МАРИО ДИМИТРОВ, ЧЛЕНОВЕ: ЛЮБКА ПЕТРОВА, ЮЛИЯН КИРОВ, при секретар и с участието, на прокурора изслуша докладваното, от съдията ЛЮБКА ПЕТРОВА по административно дело № 5915 / 2022 г.