Решение № 15323/22.11.2011 АД № 14078/2010 ВАС

Решение № 15323/22.11.2011 АД № 14078/2010 ВАС

⚖️ ПРЕДМЕТ НА СПОРА / МОТИВИ ⚖️ ПРЕДМЕТ НА СПОРА / МОТИВИ "Безспорно е, че наредбата е подзаконов нормативен акт и като такъв той следва да доразвива и детайлизира уредените в по-горния по степен нормативен акт обществени отношения." Решение № 15323 от 22.11.2011, ВАС - Четвърто отделение, по адм." "Безспорно е, че наредбата е подзаконов нормативен акт и като такъв той следва да доразвива и детай..." ⚖️ ПРЕДМЕТ НА СПОРА / МОТИВИ "Безспорно е, че наредбата е подзаконов нормативен акт и като такъв той следва да доразвива и детайлизира уредените в по-горния по степен нормативен акт обществени отношения." Решение № 15323 от 22.11.2011, ВАС - Четвърто отделение, по адм." "Безспорно е, че наредбата е подзаконов нормативен акт и като такъв той следва да доразвива и детайлизира уредените в по-горния по степен нормативен акт обществени отношения." Решение № 15323 от 22.11.2011, ВАС - Четвърто отделение, по адм. дело № 14078/2010.

Производството пред тричленен състав на Върховния административен съд (ВАС) е по Глава десета, Раздел ІІІ (наименован “ОСПОРВАНЕ НА ПОДЗАКОНОВИ НОРМАТИВНИ АКТОВЕ”) - чл. 185 - чл. 196Чл. 196. ⚖️ Практика (7) (Доп. - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г.) За неуредените в този раздел въпроси се прилагат разпоредбите за оспорване на индивидуалните административни актове, с изключение на чл. 142, ал. 1, чл. 152, ал. 3, чл. 173 и 178. Раздел IV. Обжалване на отказ за разглеждане на искане за издаване на административен акт Право и срок за обжалване от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по повод на постъпила ЖАЛБА от СХБАЛ “Света Богородица” ООД, гр. София, представлявана от Николай Любенов Болтаджиев - Изпълнителен директор; МБАЛ “ТРИМОНЦИУМ” ООД, гр. Пловдив, представлявана от Светослав Илиев - Управител; СБАЛОБ „Зора” ООД, гр. София, представлявана от Ива Петкова - Управител; СХБАЛ “Ритъм – РР” ЕООД, гр. Стара Загора, представлявана от Руси Русев - Управител; СОБАЛ „Вижън” ООД, гр. София, представлявана от Елена Нейчева Кумбиева - Управител; СХБАЛ „Здравец” ООД, гр. Русе, представлявана от Д-р Спас Ганев - Управител; СБАЛ-АГ „Ескулап - 97” ООД, гр. Русе, представлявана от Д-р Александър Рудницки – Управител; СБАЛ ОБ „Зрение” ООД, гр. София, представлявана от проф. д-р Православа Цончева Янчулева и от проф. д-р Веселин Иванов Танев, в качеството си на Управители; СОБАЛ „Акад. Пашев” ООД, гр. София, с управител акад. Петя Василева и представляващ д-р Мирковска - Директор мед. Дейности; СБАЛ “Свети Лазар” ООД, гр. София, представлявана от Тяна Николова - Управител; СОБАЛ „ЛУКСОР” ЕООД, гр. Пловдив, представлявана от Д-р Димитър Тасков - Управител; МБАЛ “Света Екатерина” ООД, гр. Пазарджик, представлявана от Георги Геров – Управител; МБАЛ “НиаМед” ООД, гр. Стара Загора, представлявана от Севдалинка Пенчева - Управител; СХБАЛ „Медикус” ООД, гр. Русе, представлявана от Д-р Илиян Дамянов - Управител; Сдружение „Център за защита правата в здравеопазването”, гр. София, представлявано от Теодора Кузманова - Председател на УС; „Ескулап - Норд” ООД, гр. Русе, представлявана от Иван Генчев - Управител; СХБАЛМКУ „Скин Системс” ЕООД, с. Доганово, общ. Е. Пелин; МБАЛ „Уромедикс” ООД, гр. Пловдив, с управител д-р Здравко Кабадозов; МБАЛ „Гулянци” ЕООД, гр. Гулянци, обл. Плевен, Д-р Андриан Митков Яков - управител и МБАЛ “Никопол” ЕООД, гр. Никопол, чрез д-р Коста Костов, СРЕЩУ чл. 5, ал. 4 и чл. 14 от Наредба № 49 от 18.10.2010 г. за основните изисквания, на които трябва да отговарят устройството, дейността и вътрешния ред на лечебните заведения за болнична помощ и домовете за медико - социални грижи, издадена от министъра на здравеопазването, обнародвана в ДВ, бр. 83 от 22.10.2010 г., изм. и доп., бр. 92 от 23.11.2010 г., доп., бр. 53 от 12.07.2011 г., в сила от 13.08.2011 година.

Жалбоподателите изразяват недоволство от изискването (за получаване на разрешение за дейност) за минимален брой легла – 30 за специализирана болница (с едно отделение) и 60 за многопрофилна болница (с две и повече отделения), както и от въведеното в ал. 1 на чл. 14 задължение за многопрофилните лечебни заведения за болнична помощ – търговски дружества със смесена държавна и общинска собственост в капитала, да създават патологоанатомично отделение без легла, спешно отделение с легла за диагностично изясняване до 24 часа и отделение по трансфузионна хематология, а също и други допълнителни задължения в алинея 2 и 3. Молят на основание чл. 146, т. 4 и т. 5Чл. 146. ⚖️ Практика (382) (2) Съдът обявява нищожността на акта, дори да липсва искане за това. (3) Нищожност може да се обяви и след изтичане на срока по чл. 149, ал. 1 - 3. (4) (Нова - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г., отм. - ДВ, бр. 15 от 2021 г.) (5) (Нова - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г., отм. - ДВ, бр. 15 от 2021 г.) Съдебен контрол и оперативна самостоятелност от АПК, чл. 5Чл. 5. ⚖️ Практика (6) (1) Когато постановление, правилник, наредба, инструкция или друг подзаконов нормативен акт противоречи на нормативен акт от по-висока степен, прилага се по-високият по степен акт. (2) Когато закон или подзаконов нормативен акт противоречи на международен договор, ратифициран по конституционен ред, обнародван и влязъл в сила за Република България, прилага се международният договор. Съразмерност, алинея 4 от наредбата да бъде отменена или алтернативно прогласена нищожност, а чл. 14 отменен поради противоречие с нормативен акт от по-висок ранг.

Ответникът - Министърът на здравеопазването, чрез надлежно упълномощен процесуален представител оспорва жалбата, счита, че е неоснователна и моли да бъде отхвърлена.

Участващият в производството по делото на основание чл. 192Чл. 192. ⚖️ Практика (2) Делото се разглежда с участието на прокурор. Преценка за съответствие от АПК представител на Върховната административна прокуратура изразява становище, че жалбата, подадена от имащи право лица по чл. 186, ал. 1Чл. 186. ⚖️ Практика (7) (1) Право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. (2) Прокурорът може да подаде протест срещу акта. Безсрочност на оспорването АПК, при липса на времево ограничение, е процесуално допустима, а разгледана по реда на чл. 168, ал. 1Чл. 168. ⚖️ Практика (101) (1 ) Съдът не се ограничава само с обсъждане на основанията, посочени от оспорващия, а е длъжен въз основа на представените от страните доказателства да провери законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания по АПК е частично основателна. Основателно е оспорването по отношение на текста по чл. 5, ал. 4Чл. 5. ⚖️ Практика (6) (1) Когато постановление, правилник, наредба, инструкция или друг подзаконов нормативен акт противоречи на нормативен акт от по-висока степен, прилага се по-високият по степен акт. (2) Когато закон или подзаконов нормативен акт противоречи на международен договор, ратифициран по конституционен ред, обнародван и влязъл в сила за Република България, прилага се международният договор. Съразмерност от Наредба № 49/2010 г. за основните изисквания, на които трябва да отговарят устройството, дейността и вътрешният ред на лечебните заведения за болнична помощ и домовете за медико-социални грижи, издадена от министъра на здравеопазването, но по съображения за незаконосъобразност. Неоснователни са доводите в жалбата за нищожност на цитираната норма. Не са налице и допуснати нарушения на процедурните правила при нейното приемане. Неоснователно е оспорването на чл. 14 от подзаконовия нормативен акт. В случая не е нарушен чл. 19, ал. 2 от КРБ, както се твърди, а изцяло е съобразен принципа на чл. 52 от Конституцията и целите на закона, регламентиращи здравеопазването и дейността на лечебните заведения.

С оглед изпълнение на указанията на ВАС, дадени в определение от 06.12.2010 г. по адм. дело № 14078/2010 г., нередовностите на подадената жалба са отстранени и същата е редовна. Въпросът за нейната допустимост е разрешен с определение № 3210 от 07.03.2011 г. на тричленен състав на Върховния административен съд - Четвърто отделение, което не е обжалвано пред петчленен състав на ВАС и е влязло в сила. В определението е прието, че жалбата, подадена от СХБАЛ “Света Богородица” ООД, гр. София; МБАЛ “ТРИМОНЦИУМ” ООД, гр. Пловдив; СБАЛОБ „Зора” ООД, гр. София; СХБАЛ “Ритъм – РР” ЕООД, гр. Стара Загора; СОБАЛ „Вижън” ООД, гр. София; СХБАЛ „Здравец” ООД, гр. Русе; СБАЛ-АГ „Ескулап – 97” ООД, гр. Русе; СБАЛ ОБ „Зрение” ООД, гр. София; СОБАЛ „Акад. Пашев” ООД, гр. София; СБАЛ “Свети Лазар” ООД, гр. София; СОБАЛ „ЛУКСОР” ЕООД, гр. Пловдив; МБАЛ “Света Екатерина” ООД, гр. Пазарджик; МБАЛ “НиаМед” ООД, гр. Стара Загора; СХБАЛ „Медикус” ООД, гр. Русе; „Ескулап – Норд” ООД, гр. Русе; СХБАЛМКУ „Скин Системс” ЕООД, с. Доганово, общ. Е. Пелин; МБАЛ „Уромедикс” ООД, гр. Пловдив; МБАЛ „Гулянци” ЕООД, гр. Гулянци, обл. Плевен и МБАЛ “Никопол” ЕООД, гр. Никопол, е процесуално допустима само по отношение на разпоредбата на чл. 5, ал. 4 от Наредба № 49/18.10.2010 г., а по отношение на разпоредбата на чл. 14 от наредбата е допустима само жалбата на Сдружение с наименование „Център за защита правата в здравеопазването”, гр. София.

При разглеждане на жалбите по същество, настоящият тричленен състав на Върховния административен съд - Четвърто отделение, констатира следното: НАРЕДБА № 49 от 18.10.2010 година за основните изисквания, на които трябва да отговарят устройството, дейността и вътрешния ред на лечебните заведения за болнична помощ и домовете за медико - социални грижи, е издадена от министъра на здравеопазването на основание чл. 46, ал. 3 от Закона за лечебните заведения. Следователно същата е издадена от компетентен административен орган, в рамките на предоставените му със закон правомощия и затова не е нищожна, каквото е възражението в жалбата. От приложената административна преписка се установява и че е спазена процедурата по нейното приемане, поради което не са допуснати и нарушения на административнопроизводствените правила. Наредба № 49 от 18.10.2010 г. е обнародвана в “Държавен вестник”, бр. 83 от 22.10.2010 г., изм. и доп. бр. 92 от 23.11.2010 г., доп., бр. 53 от 12.07.2011 г., в сила от 13.08.2011 година. Изменението в ДВ, бр. 92/2010 г. касае оспорения текст на член 5, ал. 4, действието на който съгласно § 5 от ПЗР е отложено във времето и същия се прилага от 1 януари 2012 година, което пък обстоятелство повлия на искането за спиране на изпълнението на разпоредбата и се отрази в определение № 6794 от 16.05.2011 г., с което искането е оставено без разглеждане, защото не може да се спира нещо, което няма действие, тоест искането няма предмет за спиране.

Съгласно първата оспорена разпоредба - чл. 5, ал. 4, “Минималният брой на леглата в многопрофилната болница е 60, а в специализираната - 30”. В ал. 1 на чл. 5 е посочено коя болница е многопрофилна, а в ал. 2 - коя е специализирана. Многопрофилната болница е лечебно заведение, което има отделения или клиники най-малко по две медицински специалности, а специализираната болница е лечебно заведение, което има отделения или клиники по една медицинска или дентална специалност. Систематическото място на член 5 е в Глава втора, Раздел І – Общи изисквания на Наредба № 49 от 18.10.2010 г. – Устройство на лечебните заведения за болнична помощ и на домовете за медико - социални грижи.

Безспорно е, че наредбата е подзаконов нормативен акт и като такъв той следва да доразвива и детайлизира уредените в по-горния по степен нормативен акт обществени отношения. В случая тези обществени отношения са в областта на здравеопазването и се регулират от няколко по - високи по степен актове. На първо място е Конституцията на Република България, след което е Закона за здравето, Закона за лечебните заведения (ЗЛЗ), Закона за здравното осигуряване (ЗЗО). В нито един от посочените нормативни актове не е предвиден брой легла, нито фигурира като минимум или максимум броя легла, които трябва да има в лечебните заведения, които са много видове - не само болници, а и различни специализирани центрове, но процесния казус касае многопрофилни и специализирани болници. Поставянето за пръв път в наредбата на конкретен брой легла ограничава възможността за дейност на тези стопански субекти. За достигане на определения минимален брой са необходими не само допълнителни финансови средства, но и сгради, както и технически и човешки ресурси, което от своя страна води до извода, че административното регулиране на стопанската дейност се извършва в разрез с изискванията на Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност (ЗОАРАКСД). Отделен и извън предмета на делото е въпроса, че ако някои болници предимно в малки населени места не могат не само в посочения от наредбата срок, но и за в бъдеще да се организират и да достигнат определения минимален брой легла, те ще бъдат закрити ако съществуват, а други няма да получат разрешение за осъществяване на лечебна дейност. А съвсем отделен е и въпроса дали този минимум легла ще бъде запълнен ефективно с пациенти предвид това, че здравно осигурените лица имат свободен достъп до медицинска помощ и свободен избор на изпълнител на здравните дейности, което е валидно за цялата територия на страната и не може да бъде ограничавано по географски и/или административни основания ( чл. 4Чл. 4. ⚖️ Практика (65) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14. (1) Механизмът, гарантиращ предвидимост и устойчивост на бюджета на НЗОК, и методиката за прилагането му по чл. 45, ал. 31 от Закона за здравното осигуряване за 2026 г. се приемат до един месец от деня на обнародването на този закон в "Държавен вестник" и влизат в сила от 1 януари 2026 г. (2) Механизмът и методиката за прилагането му по ал. 1 съдържат и следните критерии за определяне на конкретните суми, подлежащи на възстановяване от всеки притежател на разрешение за употреба или от негов упълномощен представител на лекарствени продукти по чл. 45, ал. 32, т. 1 и 2 от Закона за здравното осигуряване: 1. ръст на разходите на НЗОК за лекарствените продукти по чл. 45, ал. 32, т. 1 и 2 от Закона за здравното осигуряване на съответния притежател на разрешение за употреба или негов упълномощен представител за 2026 г. спрямо предходната година, изчислен след приспадане на всички договорени по реда на Закона за здравното осигуряване отстъпки, и 2. дял на разходите на НЗОК за лекарствените продукти по чл. 45, ал. 32, т. 1 и 2 от Закона за здравното осигуряване на съответния притежател на разрешение за употреба или негов упълномощен представител от общите разходи на НЗОК за лекарствените продукти по чл. 45, ал. 32, т. 1 и 2 от Закона за здравното осигуряване, изчислен след приспадане на всички договорени по реда на Закона за здравното осигуряване отстъпки. (3) Договорите по чл. 45, ал. 22 и 33 от Закона за здравното осигуряване за 2026 г. се сключват, а сключените до обнародването на този закон в "Държавен вестник" договори се допълват относно прилагането на механизма и методиката по ал. 1 спрямо лекарствените продукти по чл. 45, ал. 32, т. 1 и 2 от Закона за здравното осигуряване до един месец от деня на обнародването на механизма и методиката по ал. 1 в "Държавен вестник". (4) Лекарствените продукти по чл. 45, ал. 32, т. 1 и 2 от Закона за здравното осигуряване, за които не са сключени договори или допълнителни споразумения в срока по ал. 3, не се заплащат от НЗОК. За тези лекарствени продукти за периода на заплащането им от НЗОК през 2026 г. се дължат на НЗОК отстъпките, договорени при провеждане на задължителното централизирано договаряне на отстъпки за 2026 г., и се прилагат действащите през периода до обнародването на този закон в "Държавен вестник" механизъм, гарантиращ предвидимост и устойчивост на бюджета на НЗОК, и методиката за прилагането му. (5) Притежателите на ... от ЗЗО ).

С оглед изложеното до тук, разпоредбата на чл. 5, ал. 4 от наредбата води до ограничение на правата дадени с нормативен акт по-висока степен, и вменява задължения и изисквания, които не са предвидени в закон, което налага същата да бъде отменена.

По отношение на оспорването на чл. 14 от Наредба № 49 от 18.10.2010 г. за основните изисквания, на които трябва да отговарят устройството, дейността и вътрешния ред на лечебните заведения за болнична помощ и домовете за медико - социални грижи.

Според тази разпоредба, систематическото място на която е в Раздел ІІ - Специфични изисквания, “в многопрофилните лечебни заведения за болнична помощ – търговски дружества със смесена държавна и общинска собственост в капитала, задължително се създават патологоанатомично отделение без легла, спешно отделение с легла за диагностично изясняване до 24 часа и отделение по трансфузионна хематология (ал. 1). До тук няма никакво противоречие с други актове и целта е осигуряване в пълен обем по време и място на болнична помощ. В чл. 52 от Конституцията на Република България е предвидено, че гражданите имат право на здравно осигуряване, гарантиращо им достъпна медицинска помощ, на безплатно ползване на медицинско обслужване, както и че държавата закриля здравето на гражданите. Тези основни права са доразвити в чл. 2Чл. 2. ⚖️ Практика (32) Опазването на здравето на гражданите като състояние на пълно физическо, психическо и социално благополучие е национален приоритет и се гарантира от държавата чрез прилагане на следните принципи: 1. равнопоставеност при ползване на здравни услуги; 2. осигуряване на достъпна и качествена здравна помощ, с приоритет за деца, бременни и майки на деца до една година; 3. приоритет на промоцията на здраве и интегрираната профилактика на болестите; 4. предотвратяване и намаляване на риска за здравето на гражданите от неблагоприятното въздействие на факторите на жизнената среда; 5. особена здравна закрила на деца, бременни, майки на деца до една година и лица с физически увреждания и психически разстройства; 6. държавно участие при финансиране на дейности, насочени към опазване здравето на гражданите. от Закона за здравето, където е регламентирано, че опазването на здравето на гражданите като състояние на пълно физическо, психическо и социално благополучие е национален приоритет и се гарантира от държавата. Именно в изпълнение на тази конституционна норма от най-висша степен, и в съответствие с посочената законова норма, в ал. 1 на чл. 14 са създадени цитираните задължения за тези търговски дружества, които са със смесена държавна и общинска собственост в капитала. Вменяването на такива задължения на дружества с друга частна например форма на собственост не е ограничаващо, защото се касае за задължение, а не за право.

В следващата ал. 2 на чл. 14 от наредбата е предвидено, че “в патологоанатомичното отделение на лечебните заведения по ал. 1 задължително се създава зала за аутопсии и се осъществява пълният обем дейност по клинична патология съгласно съответния медицински стандарт”, а в ал. 3 е предвидено, че “лечебните заведения по ал. 1 задължително осигуряват осъществяването на дейност по съдебна медицина, като създават отделение по съдебна медицина без легла или възможности на патологоанатомичното отделение да извършва съдебномедицински експертизи”. Така предвидените задължения по ал. 2 и ал. 3 са следствие на задълженията по ал. 1, отнасят се само до лечебните заведения със смесена държавна и общинска собственост в капитала, което не противоречи на норми от по-висок по степен нормативен акт, а напротив, това е наложително именно защото е в тяхно изпълнение. В случай че се задължат частните търговски дружества за посочените изисквания, се създава предпоставка за намеса в тяхната дейност, което би противоречало на ЗОАРАКСД. С оглед изложеното, няма основание атакуваната разпоредба да бъде отменена, поради което подадената срещу нея жалба от Сдружение с наименование „Център за защита правата в здравеопазването”, гр. София ще трябва да бъде отхвърлена като неоснователна.

Воден от горното и на основание чл. 193, ал. 1Чл. 193. ⚖️ Практика (3) (1) Съдът обявява нищожността на оспорения подзаконов нормативен акт или на част от него, отменя го изцяло или частично или отхвърля оспорването. (2) (Нова - ДВ, бр. 63 от 2025 г., в сила от 05.08.2025 г.) При отмяна на оспорения подзаконов нормативен акт или на част от него след подаване на жалбата, съдът се произнася по оспорването, когато прилагането на акта до неговата отмяна засяга субективни права, свободи или законни интереси на някоя от страните. В този случай съдът може да обяви нищожността на оспорения подзаконов нормативен акт или на част от него, да установи изцяло или отчасти незаконосъобразността му или да отхвърли оспорването. (3) (Предишна ал. 2 - ДВ, бр. 63 от 2025 г., в сила от 05.08.2025 г.) Съдебното решение има действие по отношение на всички. Обнародване на съдебното решение от Административнопроцесуалния кодекс, Върховният административен съд - Четвърто отделение, Р Е Ш И:

ОТМЕНЯ разпоредбата на член 5, алинея 4 от Наредба № 49 от 18.10.2010 г. за основните изисквания, на които трябва да отговарят устройството, дейността и вътрешния ред на лечебните заведения за болнична помощ и домовете за медико - социални грижи, издадена от министъра на здравеопазването, обнародвана в ДВ, бр. 83 от 22.10.2010 г., изм. и доп., бр. 92 от 23.11.2010 г., доп., бр. 53 от 12.07.2011 г., в сила от 13.08.2011 година.

ОТХВЪРЛЯ жалбата на Сдружение „Център за защита правата в здравеопазването”, гр. София, срещу чл. 14 от Наредба № 49 от 18.10.2010 г. за основните изисквания, на които трябва да отговарят устройството, дейността и вътрешния ред на лечебните заведения за болнична помощ и домовете за медико - социални грижи, издадена от министъра на здравеопазването, обнародвана в ДВ, бр. 83 от 22.10.2010 г., изм. и доп., бр. 92 от 23.11.2010 г., доп., бр. 53 от 12.07.2011 г., в сила от 13.08.2011 година.

РЕШЕНИЕТО подлежи на касационно оспорване пред петчленен състав на Върховния административен съд в 14 - дневен срок от съобщението, че е изготвено. Ако срещу съдебното решение няма подадена в срок касационна жалба или протест или те са отхвърлени от второинстанционния съд, решението да се обнародва в „Държавен вестник” на основание чл. 194Чл. 194. Съдебното решение, с което се обявява нищожност или се отменя подзаконовият нормативен акт и срещу което няма подадени в срок касационна жалба или протест или те са отхвърлени от второинстанционния съд, се обнародва по начина, по който е бил обнародван актът, и влиза в сила от деня на обнародването му. Действие на решението за отмяна на подзаконовия нормативен акт от Административнопроцесуалния кодекс.

Вярно с оригинала, ПРЕДСЕДАТЕЛ: /п/ Галина Матейска секретар: ЧЛЕНОВЕ: /п/ Татяна Хинова Свързани документи: Определение № 6794 по а.д. 14078/10 ВАС