Тълкувателно дело № 7 / 2015 г. на Общото събрание на колегиите на Върховния административен съд е образувано по искания на председателя на Върховния административен съд на основание чл. 125 и чл. 126, т. 1 във връзка с чл. 124, ал. 1 от Закона за съдебната власт (ЗСВ), по следните въпроси: 1.„Какво е правомощието на Върховния административен съд след отмяна на решение на Висшия съдебен съвет (ВСС), с което е наложено дисциплинарно наказание на магистрат, да върне преписката на компетентния административен орган за ново произнасяне със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона по чл. 173, ал. 2Чл. 173. ⚖️ Практика (36) (1) Когато въпросът не е предоставен на преценката на административния орган, след като обяви нищожността или отмени административния акт, съдът решава делото по същество. (2) Извън случаите по ал. 1, както и когато актът е нищожен поради некомпетентност или естеството му не позволява решаването на въпроса по същество, съдът изпраща преписката на съответния компетентен административен орган със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона. (3) При незаконен отказ да се издаде документ съдът задължава административния орган да го издаде, без да дава указания по съдържанието му. (4) При отказ на некомпетентен орган да издаде административен акт съдът обявява отказа за нищожен и изпраща делото като преписка на съответния компетентен орган. (5) (Нова - ДВ, бр. 63 от 2025 г., в сила от 03.09.2025 г.) В случаите по ал. 2 - 4, когато съдът отмени мълчалив отказ и изпрати преписката на административния орган за ново произнасяне, ако органът не се произнесе в указания от съда срок, непроизнасянето се смята за мълчаливо съгласие в случаите, когато съдът е установил, че са налице материалноправните предпоставки за издаване на акт със съдържанието, поискано от заявителя. Определяне на срок за изпълнение на съдебното решение от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), или само да отмени решението, без да връща преписката на органа за ново произнасяне, независимо от наличието на дисциплинарно нарушение?”. 2.„Съставлява ли съществено нарушение на административнопроизводствените правила и принципа за безпристрастност по чл. 10, ал.2Чл. 10. ⚖️ Практика (24) (1) Административният орган осъществява производството самостоятелно. По-горестоящ орган не може да изземе за решаване въпрос от компетентността му, освен ако това е предвидено със закон. (2) Не може да участва в производството длъжностно лице, което е заинтересовано от изхода му или има с някои от заинтересованите лица отношения, пораждащи основателни съмнения в неговото безпристрастие. В тези случаи по свой почин или по искане на някой от заинтересованите то може да бъде отведено. Бързина и процесуална икономия от АПК участието на членовете на Висшия съдебен съвет в дисциплинарен състав, когато същите са и вносители на предложение за налагане на дисциплинарно наказание по чл. 312, ал.1, т. 4, във връзка с чл. 311, т. 2, б.”в” и чл. 307, ал. 2 от ЗСВ за изборните членове на Висшия съдебен съвет, и по чл. 312, ал. 1, т. 4 от ЗСВ за налагане на дисциплинарно наказание на съдия, прокурор, следовател, на административен ръководител или заместник на административния ръководител?“ 3.„В хипотезата на чл. 310, ал. 1, изр. 1 от Закона за съдебната власт, при наличие на искане по чл. 27, ал. 4 от ЗСВ или на предложение по чл. 312, ал. 1 от ЗСВ за образуване на дисциплинарно производство срещу изборен член на ВСС, съдия, прокурор, следовател, административен ръководител или заместник на административен ръководител, отговарящо на формалните изисквания за сезиране на Висшия съдебен съвет, съществува ли задължение за Висшия съдебен съвет да образува дисциплинарно производство или ВСС има право на преценка за обоснованост на предложението преди образуване на дисциплинарното производство?”.
Общото събрание на колегиите на Върховния административен съд, за да се произнесе по поставените въпроси, съобрази следното: По първия въпрос: В практиката на Върховния административен съд са застъпени две противоречиви становища. Според едното становище, след отмяна на решението на Висшия съдебен съвет, с което е наложено наказание на привлечения към дисциплинарна отговорност магистрат и е безспорно установено извършеното дисциплинарно нарушение, съдът на основание чл. 173, ал. 2Чл. 173. ⚖️ Практика (36) (1) Когато въпросът не е предоставен на преценката на административния орган, след като обяви нищожността или отмени административния акт, съдът решава делото по същество. (2) Извън случаите по ал. 1, както и когато актът е нищожен поради некомпетентност или естеството му не позволява решаването на въпроса по същество, съдът изпраща преписката на съответния компетентен административен орган със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона. (3) При незаконен отказ да се издаде документ съдът задължава административния орган да го издаде, без да дава указания по съдържанието му. (4) При отказ на некомпетентен орган да издаде административен акт съдът обявява отказа за нищожен и изпраща делото като преписка на съответния компетентен орган. (5) (Нова - ДВ, бр. 63 от 2025 г., в сила от 03.09.2025 г.) В случаите по ал. 2 - 4, когато съдът отмени мълчалив отказ и изпрати преписката на административния орган за ново произнасяне, ако органът не се произнесе в указания от съда срок, непроизнасянето се смята за мълчаливо съгласие в случаите, когато съдът е установил, че са налице материалноправните предпоставки за издаване на акт със съдържанието, поискано от заявителя. Определяне на срок за изпълнение на съдебното решение АПК връща преписката на Висшия съдебен съвет за издаване на нов акт, със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона, в това число и относно вида на дисциплинарното наказание.
Основанието за връщане на преписката за издаване на нов акт е продиктувано от обстоятелството, че правомощието за налагане на дисциплинарно наказание е от изключителната компетентност на Висшия съдебен съвет. Преценката за вида на дисциплинарното наказание е изцяло в дискрецията на административния орган, която за да бъде упражнена законосъобразно следва да е мотивирана и съобразена с критериите по чл. 309 ЗСВ.
Съдът не разполага с дисциплинарна власт и не може да замести преценката на административния орган, а само да упражни контрол за законосъобразност спрямо оспореното решение. Според другото становище, след отмяна на решението на Висшия съдебен съвет за налагане на дисциплинарно наказание, Върховният административен съд няма правомощия по чл. 173, ал. 2Чл. 173. ⚖️ Практика (36) (1) Когато въпросът не е предоставен на преценката на административния орган, след като обяви нищожността или отмени административния акт, съдът решава делото по същество. (2) Извън случаите по ал. 1, както и когато актът е нищожен поради некомпетентност или естеството му не позволява решаването на въпроса по същество, съдът изпраща преписката на съответния компетентен административен орган със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона. (3) При незаконен отказ да се издаде документ съдът задължава административния орган да го издаде, без да дава указания по съдържанието му. (4) При отказ на некомпетентен орган да издаде административен акт съдът обявява отказа за нищожен и изпраща делото като преписка на съответния компетентен орган. (5) (Нова - ДВ, бр. 63 от 2025 г., в сила от 03.09.2025 г.) В случаите по ал. 2 - 4, когато съдът отмени мълчалив отказ и изпрати преписката на административния орган за ново произнасяне, ако органът не се произнесе в указания от съда срок, непроизнасянето се смята за мълчаливо съгласие в случаите, когато съдът е установил, че са налице материалноправните предпоставки за издаване на акт със съдържанието, поискано от заявителя. Определяне на срок за изпълнение на съдебното решение АПК да върне преписката на дисциплинарно наказващия орган за издаване на нов акт.
Съдът разполага с правораздавателна власт, но не и с дисциплинарна власт и в този контекст е недопустимо след упражняване на контролно-отменителните си правомощия да дава указания на дисциплинарно наказващия орган във връзка с процесуалните правила и материалноправните основания за ангажиране на дисциплинарната отговорност на магистрата, както и относно вида и размера на дисциплинарното наказание, което следва да се наложи.
Повторното реализиране на отговорност след осъществен контрол за законосъобразност по съществото на фактите и приложимия закон означава повторно налагане на дисциплинарно наказание, което е в противоречие с основните правни принципи по чл. 6, ал. 2, чл. 8, ал. 2 и чл. 13Чл. 13. Административните органи своевременно огласяват публично критериите, вътрешните правила и установената практика при упражняване на своята оперативна самостоятелност по прилагане на закона и постигане на целите му. Комплексно административно обслужване АПК. Общото събрание на съдиите от колегиите на Върховния административен съд намира за правилно второто становище.
Въпросът за правомощията на Върховния административен съд при обжалване на решения на Висшия съдебен съвет, свързани с дисциплинарната отговорност на магистратите може да бъде отнесен, както към случаите когато съдът действа като първа инстанция в тричленен състав по смисъла на чл. 323, ал. 1 и ал. 2 ЗСВ, вр. с чл. 173, ал. 2Чл. 173. ⚖️ Практика (36) (1) Когато въпросът не е предоставен на преценката на административния орган, след като обяви нищожността или отмени административния акт, съдът решава делото по същество. (2) Извън случаите по ал. 1, както и когато актът е нищожен поради некомпетентност или естеството му не позволява решаването на въпроса по същество, съдът изпраща преписката на съответния компетентен административен орган със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона. (3) При незаконен отказ да се издаде документ съдът задължава административния орган да го издаде, без да дава указания по съдържанието му. (4) При отказ на некомпетентен орган да издаде административен акт съдът обявява отказа за нищожен и изпраща делото като преписка на съответния компетентен орган. (5) (Нова - ДВ, бр. 63 от 2025 г., в сила от 03.09.2025 г.) В случаите по ал. 2 - 4, когато съдът отмени мълчалив отказ и изпрати преписката на административния орган за ново произнасяне, ако органът не се произнесе в указания от съда срок, непроизнасянето се смята за мълчаливо съгласие в случаите, когато съдът е установил, че са налице материалноправните предпоставки за издаване на акт със съдържанието, поискано от заявителя. Определяне на срок за изпълнение на съдебното решение АПК, така и когато постановява решение като касационна инстанция в петчленен състав по чл. 323, ал. 4 ЗСВ.
Решението на Висшия съдебен съвет не е типичен административен акт, който се издава в хода на дейност по държавно управление. То е акт по осъществяване на дисциплинарната отговорност на лица, работещи в системата на съдебната власт. Администрирането, извършвано от Висшия съдебен съвет не го превръща в част от изпълнителната власт нито рефлектира върху статута му на орган на съдебната система. Висшият съдебен съвет е колективен, висш административен орган, който осъществява ръководство на структурите на съдебната власт и неговата основна цел е да осигурява нейната независимост (решение № 8 от 15.09.1994 г. на Конституционния съд на Република България по конст. дело № 9 / 1994 г. и решение № 10 от 15.11.2011 г. на Конституционния съд по конст. дело № 6 / 2011 г.), но той нито може да правораздава, нито да реализира контрол при осъществяване на функцията по правосъдие от магистратите.
Дисциплинарната власт не е власт за пряко осъществяване на политиката на държавата в съответната област. Тя е власт, която произхожда от съдържанието на правоотношение по престиране на труд. Този характер на дисциплинарната власт предопределя и дискрецията, при която тя се упражнява. Дисциплинарните нарушения не са numerus clausus за разлика от административните. Те са уредени общо, като нарушения на служебната дисциплина и действия, уронващи престижа на съдебната власт.
Законодателят не борави с конкретиката на фактическия състав, което обосновава и дискрецията на органа. Съдът, от своя страна, разполага с правораздавателна власт, но не и с дисциплинарна власт, поради което не може да осъществява вмешателство в дисциплинарната дейност на Висшия съдебен съвет посредством указания по прилагането на материалния и процесуалния закон или чрез произнасяне по същество, след като отмени по жалба на засегнатия магистрат дисциплинарнонаказателния акт.
До същия извод се стига и тълкувайки разпоредбата на чл. 313, ал.2 ЗСВ, когато привлеченото към дисциплинарна отговорност лице не е било изслушано или не са били искани писмените му обяснения, съдът отменя наложеното дисциплинарно наказание, без да разглежда делото по същество, освен ако лицето е отказало да даде обяснения или да бъде изслушано. Разпоредбата не изброява изчерпателно всички възможни административнопроизводствени нарушения, представляващи основания за унищожаемост на дисциплинарнонаказателния акт.
Тя обаче урежда правомощията на съда при наличие на някои от тези нарушения. Тези правомощия са ограничени само и единствено до отмяна на акта на ВСС и не допускат връщане на преписката на дисциплинарно наказващия орган с цел отстраняване на допуснатите от него административнопроизводствени нарушения и повторно произнасяне, като по този начин се дерогира чл. 173Чл. 173. ⚖️ Практика (36) (1) Когато въпросът не е предоставен на преценката на административния орган, след като обяви нищожността или отмени административния акт, съдът решава делото по същество. (2) Извън случаите по ал. 1, както и когато актът е нищожен поради некомпетентност или естеството му не позволява решаването на въпроса по същество, съдът изпраща преписката на съответния компетентен административен орган със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона. (3) При незаконен отказ да се издаде документ съдът задължава административния орган да го издаде, без да дава указания по съдържанието му. (4) При отказ на некомпетентен орган да издаде административен акт съдът обявява отказа за нищожен и изпраща делото като преписка на съответния компетентен орган. (5) (Нова - ДВ, бр. 63 от 2025 г., в сила от 03.09.2025 г.) В случаите по ал. 2 - 4, когато съдът отмени мълчалив отказ и изпрати преписката на административния орган за ново произнасяне, ако органът не се произнесе в указания от съда срок, непроизнасянето се смята за мълчаливо съгласие в случаите, когато съдът е установил, че са налице материалноправните предпоставки за издаване на акт със съдържанието, поискано от заявителя. Определяне на срок за изпълнение на съдебното решение АПК. Законодателят утвърждава принципа за еднократност в упражняването на дисциплинарната компетентност от Висшия съдебен съвет.
Именно с оглед на този принцип съдът няма правомощието да върне преписката на ВСС, за да упражни последният своята компетентност повторно. Решението на ВСС, с което се налага дисциплинарно наказание носи белезите на административен акт по смисъла на чл. 21, ал.1Чл. 21. ⚖️ Практика (23) (1) (Доп. - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г.) Индивидуален административен акт е изричното волеизявление или изразеното с действие или бездействие волеизявление на административен орган или на друг овластен със закон за това орган или организация, лицата, осъществяващи публични функции, и организациите, предоставящи обществени услуги, с което се създават права или задължения или непосредствено се засягат права, свободи или законни интереси на отделни граждани или организации, както и отказът да се издаде такъв акт. (2) (Доп. - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г.) Индивидуален административен акт е и волеизявлението, с което се декларират или констатират вече възникнали права или задължения, когато волеизявлението е от значение за признаване, упражняване или погасяване на права или задължения. (3) Индивидуален административен акт е и волеизявлението за издаване на документ от значение за признаване, упражняване или погасяване на права или задължения, както и отказът да се издаде такъв документ. (4) Индивидуален административен акт е и отказът на административен орган да извърши или да се въздържи от определено действие. (5) (Доп. - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г.) Не са индивидуални административни актове волеизявленията, действията и бездействията, когато са част от производствата по издаване или изпълнение на индивидуални или общи административни актове или са част от производствата по издаване на нормативни актове. Не са индивидуални административни актове волеизявленията, с които се обявяват условията за участие в състезателно административно производство по издаването на индивидуални административни актове, освен ако в специален закон е предвидено друго. Неприложимост на производството АПК и поради това предмета на контрол за законосъобразност обхваща всички основания по чл. 146, т.1Чл. 146. ⚖️ Практика (382) (2) Съдът обявява нищожността на акта, дори да липсва искане за това. (3) Нищожност може да се обяви и след изтичане на срока по чл. 149, ал. 1 - 3. (4) (Нова - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г., отм. - ДВ, бр. 15 от 2021 г.) (5) (Нова - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г., отм. - ДВ, бр. 15 от 2021 г.) Съдебен контрол и оперативна самостоятелност-5 АПК. Проверката е по същество и независимо от порока, от който страда този акт и води до отмяната му.
Единствено в хипотезата на чл. 313, ал.2 ЗСВ решението се отменя без да се разглежда спора по същество, но дори и при нея отмяната на решението на дисциплинарно наказващия орган не води до връщането му за ново разглеждане. По втория въпрос: Противоречивата практика по прилагането на 10, ал. 2 АПК във връзка с чл. 312, ал. 1, т. 4, чл. 311, т. 2, б.”в” и чл. 307, ал. 2Чл. 307. ⚖️ Практика (2) (1) (Изм. - ДВ, бр. 39 от 2011 г., изм. - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 19.11.2018 г.) В случаите по чл. 302, 303 и 305 актовете за установяване на нарушенията се съставят от инспектори от съответния инспекторат по Закона за администрацията. Когато към орган на изпълнителната власт няма създаден инспекторат, актовете за установяване на нарушения се издават от овластени от него длъжностни лица. Наказателните постановления се издават от органа на изпълнителната власт или от овластени от него длъжностни лица. (2) (Нова - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 19.11.2018 г.) В случаите, когато нарушенията са извършени от изпълнителни директори на изпълнителни агенции или ръководители на държавни институции по чл. 19, ал. 4, т. 4 от Закона за администрацията, създадени към министър, или от длъжностни лица в администрацията на тези структури, актовете за установяване на нарушенията се съставят от инспектората по Закона за администрацията към съответния министър, а наказателните постановления се издават от министъра или от овластени от него длъжностни лица. (3) (Отм. - ДВ, бр. 77 от 2012 г., в сила от 09.10.2012 г., нова - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 19.11.2018 г.) Когато нарушенията по чл. 302, 303 и 305 са извършени от министри, областни управители, председатели на държавни агенции, председатели на държавни комисии към Министерския съвет, ръководителите на административните структури по чл. 19, ал. 4, т. 4 от Закона за администрацията, създадени към Министерския съвет, актовете за установяване на нарушения се съставят от инспектори от Главния инспекторат, а наказателните постановления се издават от министър-председателя или овластено от него длъжностно лице. Актовете за установяване на административни нарушения се издават от инспектори от Главния инспекторат и в случаите, когато органите на власт по тази алинея са делегирали своите правомощия на свои заместници или на други длъжностни лица от администрацията. (4) (Предишна ал. 2 - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 19.11.2018 г.) Съставянето на актовете, издаването, обжалването и изпълнението на наказателните постановления се извършват по реда на Закона за административните нарушения и наказания. Допълнителни разпоредби 1. По смисъла на този кодекс: 1. (доп. - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г.) "Административен орган" е органът, който принадлежи към системата на изпълнителната власт, както и всеки носител на административни правомощия, овластен въз основа на закон, включително лицат... от Закона за съдебната власт (отменени редакции
- ДВ, бр. 62 от 2016 г. в сила от 09.08.2016 г.) е постановена от съдебни състави на Върховния административен съд.
Независимо от промяната в съдържанието на посочените разпоредби от Закона за съдебната власт, въпросът поставен за тълкуване не е изгубил значението си досежно висящите спорове, по които съдебните дела са спрени в изчакване решението на Общото събрание на колегиите на Върховния административен съд и предвид § 208 ЗИДЗСВ, в който е предвидено заварените случаи да се разглеждат по досегашния ред. Със Закона за изменение и допълнение на Закона за съдебната власт
– обн.
ДВ, бр. 62 от 09.08.2016 г., в сила от 09.08.2016 г. е ограничен кръга от лицата, на които законодателят е предоставил възможност надлежно да правят предложение за образуване на дисциплинарно производство срещу съдия, прокурор, следовател, административен ръководител и заместник на административен ръководител, като от този кръг са изключени членовете на Висшия съдебен съвет. Такова правомощие съгласно старата редакция на чл. 312, ал.1, т. 4 от Закона за съдебната власт, която е предмет на тълкуване, имаха не по-малко от една пета от членовете на Висшия съдебен съвет.
В практиката на Върховния административен съд са застъпени две противоречиви становища. Според едното становище, ако някой от предложителите по чл. 312 от Закона за съдебната власт бъде избран чрез жребий в дисциплинарния състав това няма да опорочи процедурата, тъй като такова основание за отвод не е сред изброените по чл. 35 от същия закон. Висшият съдебен съвет е органът, който взема решението за налагане на дисциплинарно наказание и той не е обвързан от предложението на вносителите.
Ако се приеме, че изборът на вносителя на предложението в дисциплинарния състав е дефект на процеса, допуснат от самия законодател, той не може да бъде преодолян чрез корективно тълкуване, а следва да бъде избегнат чрез въвеждане на изрична законова забрана. Пример в тази насока е хипотезата на чл. 316, ал.3 ЗСВ, съгласно която членовете по право на Висшия съдебен съвет не могат да бъдат членове на дисциплинарния състав.
Според другото становище формирането на дисциплинарния състав по правилата на случайния избор само по себе си не може да преодолее съществуващата заинтересованост на този член на Висшия съдебен съвет, който е вносител на предложението за образуване на дисциплинарното производство, защото винаги ще са налице обстоятелства, пораждащи съмнение в неговата безпристрастност, тъй като в качеството си на предложител той веднъж вече е проучвал материалите, формирал е и е изразил външно своето становище.
Подобно нарушение на чл. 10Чл. 10. ⚖️ Практика (24) (1) Административният орган осъществява производството самостоятелно. По-горестоящ орган не може да изземе за решаване въпрос от компетентността му, освен ако това е предвидено със закон. (2) Не може да участва в производството длъжностно лице, което е заинтересовано от изхода му или има с някои от заинтересованите лица отношения, пораждащи основателни съмнения в неговото безпристрастие. В тези случаи по свой почин или по искане на някой от заинтересованите то може да бъде отведено. Бързина и процесуална икономия АПК, който регламентира основополагащ принцип на процеса следва да се цени като съществено, тъй като би могло да повлияе съдържанието на издавания акт. Общото събрание на съдиите от колегиите на Върховния административен съд намира за правилно второто становище. Законът за съдебната власт в редакцията му преди ДВ, бр. 62 / 2016 г. не съдържа изрична забрана за вносителите на дисциплинарно предложение да участват в дисциплинарния състав.
Съществува обаче нормативен принцип, от който произтича такава забрана. Висшият съдебен съвет, упражнявайки правомощията си по глава шестнадесета на Закона за съдебната власт, действа, освен по правилата на тази глава, но и съобразно нормите и принципите на АПК (чл. 328 ЗСВ). Това обуславя приложимостта на принципа по чл. 10, ал. 2Чл. 10. ⚖️ Практика (24) (1) Административният орган осъществява производството самостоятелно. По-горестоящ орган не може да изземе за решаване въпрос от компетентността му, освен ако това е предвидено със закон. (2) Не може да участва в производството длъжностно лице, което е заинтересовано от изхода му или има с някои от заинтересованите лица отношения, пораждащи основателни съмнения в неговото безпристрастие. В тези случаи по свой почин или по искане на някой от заинтересованите то може да бъде отведено. Бързина и процесуална икономия АПК, който задължава административните органи да упражняват властта си безпристрастно.
ВСС налага дисциплинарни наказания в качеството си на административен орган и неспазването на посочения принцип представлява основание за оспорване по чл. 145, т. 3Чл. 145. ⚖️ Практика (6) (1) Административните актове могат да се оспорват пред съда по отношение на тяхната законосъобразност. (2) На оспорване подлежат: 1. първоначалният индивидуален административен акт, включително отказът да се издаде такъв акт; 2. (изм. - ДВ, бр. 39 от 2011 г.) решението на по-горестоящия административен орган, с който е изменен актът по т. 1 или е отменен и въпросът е решен по същество; 3. решенията по искания за издаване на документи от значение за признаване, упражняване или погасяване на права или задължения. (3) Административните актове могат да бъдат оспорени изцяло или в отделни техни части. Основания за оспорване АПК
- съществено нарушение на административнопроизводствени правила. В относимата редакция на чл. 312, ал.1, т. 4 от Закона за съдебната власт предложението за налагане на дисциплинарно наказание на съдия, прокурор, следовател, административен ръководител или заместник на административен ръководител може да се направи от не по-малко от една пета от членовете на Висшия съдебен съвет.
Въз основа на предложението се образува дисциплинарно производство, при което ВСС чрез жребий определя измежду членовете си тричленен дисциплинарен състав. Дисциплинарният състав заема особено място в дисциплинарното производство. От една страна, той е помощен орган на Висшия съдебен съвет, определен измежду състава на изборните членове чрез жребий, а от друга
– на него му е възложена функцията на арбитър, който следва да определи кръга на релевантните доказателства съобразно твърдяното дисциплинарно нарушение, да даде възможност на всяка от страните да изрази и развие своето становище по предмета на дисциплинарното производство и приложи, съответно изиска събирането на относимите за спора доказателства или служебно да събере същите с цел вярно изясняване на фактите по спора.
След това, дисциплинарният състав предлага на Висшия съдебен съвет, респ. съответната колегия на ВСС, съобразно действащата редакция на закона
- решение, с което установява подлежащите на доказване факти, изразява становище по тях и предлага вида и размера на дисциплинарното наказание, посочвайки правното основание за налагането му (чл. 319, ал.1 ЗСВ). Гореописаните функции на дисциплинарния състав показват необходимостта от гаранции за неговата независимост и безпристрастност.
Последната би била накърнена, ако не бъдат изключени от случайния подбор по чл. 316 ЗСВ вносителите на предложението за налагане на дисциплинарно наказание, тъй като въпросните вносители, от една страна, и членовете на дисциплинарния състав, от друга страна, упражняват несъвместими функции в една състезателна по своя характер процедура. Европейският съд по правата на човека квалифицира съвместяването на такива функции като нарушение на правото на справедлив процес по смисъла на чл. 6, параграф 1 от Конвенцията за защита правата на човека и основните свободи (вж. делата „Пиерсак срещу Белгия“, „Волков срещу Украйна“, „Митриновски срещу Македония“ и др.).
Това произтича от измеренията на принципа за безпристрастност в рамките на административните производства: 1. придържане на водещия процеса орган към предоставената му компетентност и съобразяване на всички други органи с нея и 2. предотвратяване на всеки възможен конфликт на интереси, изразяващ се в евентуална заинтересованост на длъжностните лица от съответната администрация от съдържанието на крайния акт.
По аргумент за противното, „пристрастен" орган е този, който участва в разглеждането на дисциплинарното производство, в нарушение на принципа на самостоятелност и безпристрастност, установен в чл.10Чл. 10. ⚖️ Практика (24) (1) Административният орган осъществява производството самостоятелно. По-горестоящ орган не може да изземе за решаване въпрос от компетентността му, освен ако това е предвидено със закон. (2) Не може да участва в производството длъжностно лице, което е заинтересовано от изхода му или има с някои от заинтересованите лица отношения, пораждащи основателни съмнения в неговото безпристрастие. В тези случаи по свой почин или по искане на някой от заинтересованите то може да бъде отведено. Бързина и процесуална икономия АПК. Всичко гореизложено налага извода, че участието на едни и същи членове на Висшия съдебен съвет в подготвителния етап на дисциплинарното производство (проверка, проучване на информацията за извършено дисциплинарно нарушение и изготвяне на предложение за образуване на дисциплинарно производство) и в процеса по фактическо установяване на извършеното нарушение чрез събиране, анализиране и оценка на събраните доказателства в хода на производството пред дисциплинарния състав на ВСС, не издържа теста за безпристрастност при упражняване на компетентността за реализиране на дисциплинарната отговорност на магистрата.
Висшият съдебен съвет е длъжен във всеки случай и на всяка фаза на дисциплинарната процедура да гарантира правото на справедлив процес на привлеченото към дисциплинарна отговорност лице, независимо от липсата на изрична законова забрана за формиране на дисциплинарния състав с участието на вносители на предложението за налагане на дисциплинарно наказание. По третия въпрос: Искането на приемане на тълкувателно решение е за неправилна съдебна практика по смисъла на чл. 124, ал. 1 от Закона за съдебната власт по тълкуването и прилагането на разпоредбите на чл. 27, ал. 4 и чл. 312, ал. 1 във вр. с чл. 310, ал. 1 и чл. 311, т. 2, б.“а“, „б“ и „в“ ЗСВ относно задължението на наказващия орган да образува дисциплинарно производство срещу изборен член на Висшия съдебен съвет от квотата на съдебната власт, съдия, прокурор, следовател, административен ръководител или заместник на административен ръководител, когато предложението на компетентния орган отговаря на формалните изисквания за сезиране на Висшия съдебен съвет.
Вносителят на искането
– председателят на Върховния административен съд е възприел като неправилна практиката, материализирана в определение № 9195 / 03.08.2015 г. по адм. дело № 5340 / 2015 г. на Върховния административен съд, тричленен състав на шесто отделение. Според вносителя, съдът неточно е приел, че когато предложението отговаря на формалните изисквания за неговата допустимост и не са изтекли давностните срокове по чл. 310, ал. 1 от Закона за съдебната власт, при липса на нормативно установени изисквания, на които то да съответства, не трябва да се изследва неговата обоснованост преди образуването на дисциплинарното производство.
Отбелязва се възможното засягане на чувствителни интереси за магистрата във връзка с уредените права по чл. 166, ал. 3 ЗСВ, чл. 130, ал. 8, т. 1 от Конституцията на Република България, във връзка с чл. 308, ал. 3 ЗСВ, чл. 225, ал. 1 ЗСВ. Общото събрание на съдиите от колегиите на Върховния административен съд намира за неоснователно искането предвид липсата на неправилна съдебна практика.
Налице е припокриване между изразените от вносителя тези и изложените в определение № 9195 / 03.08.2015 г. по адм. дело № 5340 / 2015 г. на Върховния административен съд мотиви. И в двете позиции има съгласие, че в Закона за съдебната власт не са конкретизирани и обособени процесуалните предпоставки за образуване на дисциплинарно производство. Липсва както примерно, така и изчерпателно изброяване на необходимото съдържание на предложението за налагане на дисциплинарно наказание.
В чл. 27, ал. 4 и чл. 312, ал. 1 ЗСВ са изброени активнолегитимираните органи. Налице е яснота и досежно сроковете за образуване на дисциплинарното производство (чл. 310, ал. 1 ЗСВ). При липса на нормативно установени изисквания, на които следва да съответства предложението на органа по чл. 312, ал. 1 ЗСВ за налагане на дисциплинарно наказание, съдържанието му следва да бъде преценено съобразно общите правила за сезиране на компетентен орган по АПК, като се отчетат спецификите на дисциплинарното производство по Закона за съдебната власт.
В този смисъл трябва да се прецени дали искането е подписано (чл. 29Чл. 29. (1 ) (Доп. - ДВ, бр. 27 от 2014 г., в сила от 25.03.2014 г., доп. - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г., изм. - ДВ, бр. 63 от 2025 г., в сила от 01.07.2026 г.) Ако в специален закон не е предвидено друго, искането за издаване на индивидуален административен акт се подава писмено или устно, като заявителят избира формата и начина на заявяване. (2) (Изм. и доп. - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г., изм. - ДВ, бр. 80 от 2023 г., в сила от 19.09.2023 г.) Писменото искане съдържа: 1. пълното име и адреса на гражданина или организацията, от които изхожда; 2. естеството на искането; 3. дата; 4. подпис на заявителя; 5. мобилен или стационарен телефонен номер, ако има такъв; 6. избор на приложим за съответната услуга начин за предоставяне на резултата от услугата: а) на електронен адрес съгласно Закона за електронното управление; б) в профил, регистриран в Информационната система за сигурно електронно връчване като модул на Портала на електронното управление по смисъла на Закона за електронното управление; в) на посочения от заявителя адрес; г) на гише; 7. други задължителни елементи, ако такива са предвидени в специален закон. (3) Длъжностното лице, приело искането, потвърждава с писмено отбелязване внасянето му. (4) (Изм. - ДВ, бр. 27 от 2014 г., в сила от 25.03.2014 г., отм. - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г.) (5) (Доп. - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г., изм. - ДВ, бр. 80 от 2023 г., в сила от 19.09.2023 г.) Исканията, внесени устно, се отразяват в протокол, който се подписва от заявителя и от длъжностното лице, което го е съставило. В протокола се отбелязват пълното име и адресът на гражданина, от който изхожда, естеството на искането, дата и подпис. Заявителят може да предостави информация за наличие на персонален профил, регистриран в информационната система за сигурно електронно връчване като модул на Портала на електронното управление по смисъла на Закона за електронното управление, електронен адрес съгласно Закона за електронното управление, мобилен или стационарен телефонен номер - ако разполага с такива. (6) (Изм. - ДВ, бр. 80 от 2023 г., в сила от 19.09.2023 г.) Административният орган приема устни искания в рамките на времето за работа с посетители, а писмени искания - в рамките на работното си време. Исканията, подадени по пощата, по електронна поща или по друг технически възможен начин преди изтичане на даден срок, макар и извън работното време на органа, се смятат подадени в срок. В последния случа... АПК); дали съдържа изложение на фактически обстоятелства, за които се твърди, че съставляват дисциплинарно нарушение; дали съдържа ясно формулирано и разбираемо посочване на основанието, по което се претендира ангажиране на дисциплинарната отговорност на магистрата; дали е налице влязъл в сила акт за същото дисциплинарно нарушение (чл. 308, ал. 4 ЗСВ); дали е налице друго дисциплинарно производство със същия предмет (чл. 27, ал. 2, т. 2Чл. 27. ⚖️ Практика (13) (1) С подаването на искането за започване или за участие в производството или с получаване на уведомлението по чл. 26 заявителят, привлечените и встъпилите заинтересовани граждани и организации стават страни в производството по издаване на индивидуалния административен акт. (2) Административният орган проверява предпоставките за допустимостта на искането и за участието на заинтересованите граждани или организации в производството по издаването на индивидуалния административен акт: 1. липса на влязъл в сила административен акт със същия предмет и страни; 2. липса на висящо административно производство със същия предмет, пред същия орган и с участието на същата страна, независимо дали е във фазата на издаване или оспорване; 3. наличие на въпрос от компетентност на друг орган, когато актът не може да бъде издаден без предварителното решаване на този въпрос; 4. дееспособност на гражданите и процесуална правоспособност на организациите; 5. наличие на правен интерес на заявителя, привлечените и встъпилите граждани и организации; 6. наличие на други специални изисквания, установени със закон. Съдействие и информация от административните органи АПК) и др.
По своята правна природа примерно изброените изисквания регламентират процесуалните предпоставки (положителни и отрицателни), от които зависи съществуването и надлежното образуване на дисциплинарното производство. Различен е въпросът за наличието на достатъчно данни за извършено дисциплинарно нарушение. Той е свързан с правна преценка, при която значение би могло да има всяко фактическо обстоятелство, индикиращо нарушението и станало достояние на компетентния дисциплинарно наказващ орган по предвидения в закона ред.
Налице е необходимост от установяването на определени факти, чиято даденост прави възможно формулирането на изводи досежно извършването на нарушение. Акумулирането на релевантни спрямо предмета на бъдещото дисциплинарно производство данни е наложително, като източниците и материалните носители на същите биха могли да бъдат от най-различно естество. Проверката обаче не следва да обсъжда въпросите относно евентуалната основателност на предложението за ангажиране на дисциплинарната отговорност, нито годността на представените доказателствени средства, респ. тяхната едностранчивост или противоречивост, изчерпателност или изолираност.
Това са все въпроси по същество, които не могат да бъдат преценявани на този предварителен етап, поради което не могат и да послужат и като основания за отказ за образуване на дисциплинарно производство. Не е допустимо изземването на правомощия на дисциплинарния състав, респ. на колегиите на Висшия съдебен съвет или Пленума на Висшия съдебен съвет за решаване въпроса по същество на този още предварителен етап от образуване на дисциплинарното производство.
Дали твърденията в направеното предложение за налагане на дисциплинарно наказание съответстват на обективната действителност, както и дали могат да бъдат доказани с допустими доказателствени средства, е въпрос по основателността на искането. Поради тази причина изясняването на фактите и обстоятелствата, които са релевантни за налагане на дисциплинарно наказание се случва в рамките на образуваното производство.
Ето защо обективната или субективна невъзможност за доказване на определен факт или обстоятелство, не представлява пречка за образуване на дисциплинарно производство. Решението на Висшия съдебен съвет, с което се отказва образуване на дисциплинарно производство е акт по чл. 197Чл. 197. Изричният отказ на административния орган да разгледа по същество отправено до него искане за издаване на индивидуален или общ административен акт може да се обжалва чрез него пред съда от лицето, направило искането, в 14-дневен срок от съобщаването му. Връчване на преписи и изпращане на жалбата на съда АПК и подлежи на съдебен контрол по реда на раздел ІV, глава десета АПК. По изложените съображения Общото събрание на колегиите на Върховния административен съд
РЕШИ:
1.
Върховният административен съд няма правомощието след отмяна на решението на Висшия съдебен съвет, с което е наложено дисциплинарно наказание да върне преписката на органа за ново произнасяне.
2. Участието на членовете на Висшия съдебен съвет в дисциплинарния състав, когато същите са и вносители на предложение за налагане на дисциплинарно наказание по чл. 312, ал. 1, т. 4, във връзка с чл. 311, т. 2, б.”в” и чл. 307, ал. 2 от Закона за съдебната власт за изборните членове на Висшия съдебен съвет, и по чл. 312, ал. 1, т. 4 от Закона за съдебната власт за налагане на дисциплинарно наказание на съдия, прокурор, следовател, на административен ръководител или заместник на административния ръководител е съществено нарушение на административнопроизводствените правила.
3.
Отхвърля искането за тълкуване поради неправилна съдебна практика по зададения въпрос: „В хипотезата на чл. 310, ал.1, изр. 1 от Закона за съдебната власт, при наличие на искане по чл. 27, ал.4 от ЗСВ или на предложение по чл. 312, ал.1 от ЗСВ за образуване на дисциплинарно производство срещу изборен член на ВСС, съдия, прокурор, следовател, административен ръководител или заместник на административен ръководител, отговарящо на формалните изисквания за сезиране на Висшия съдебен съвет, съществува ли задължение за Висшия съдебен съвет да образува дисциплинарно производство или ВСС има право на преценка за обоснованост на предложението преди образуване на дисциплинарното производство?”.
Източник: ВАС (Е-Портал)