На основание чл. 125, във връзка с чл. 124, ал. 1, т. 4 от Закона за съдебната власт главният прокурор на Република България е направил искане до Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд за произнасяне с тълкувателно решение по направено искане относно: Задължително ли е участието на прокурор в първоинстанционните съдебни производства по чл. 1 от Закона за отговорността на държавата и общините за вреди, които се разглеждат по реда, установен в АПК?
В искането е посочено,че съществува противоречива практика относно участието на прокурор в съдебните производства по чл. 1 от ЗОДОВ. Изразените становища в посочените съдебни решения могат да бъдат групирани в две групи. Според първото становище участието на прокурор в тези производства е задължително. Мотивите се свързват с факта ,че тези производства съгласно разпоредбата на чл. 1, ал. 2Чл. 1. ⚖️ Практика (69) (1) Държавата и общините отговарят за вредите, причинени на граждани и юридически лица от незаконосъобразни актове, действия или бездействия на техни органи и длъжностни лица при или по повод изпълнение на административна дейност. (2) Исковете по ал. 1 се разглеждат по реда, установен в Административнопроцесуалния кодекс." 3. Член 3 се изменя така: "Задължение за разясняване от ЗОДОВ се разглеждат по реда установен, в АПК, който е регламентиран в глава 11, дял ІІІ от кодекса.
Приема се, че процесуалните норми в АПК не дерогират специалните правила, които регулират действията на съда и страните в съдебното производство, уредени в ЗОДОВ. Това е така, защото глава ХІ от АПК - „Производства за обезщетения” и самият кодекс не съдържат правила за съдебното исково производство и затова съгласно чл. 144Чл. 144. ⚖️ Практика (22) (Доп. - ДВ, бр. 42 от 2018 г., изм. - ДВ, бр. 65 от 2018 г., в сила от 01.09.2018 г.) За неуредените в този дял въпроси се прилага Гражданският процесуален кодекс. Преюдициални запитвания по наказателноправни въпроси от АПК за неуредените въпроси се прилага ГПК. Според нормата на чл. 26, ал. 3Чл. 26. ⚖️ Практика (7) (1) Страни по граждански дела са лицата, от чието име и срещу които се води делото. (2) Освен в предвидените от закон случаи никой не може да предявява от свое име чужди права пред съд. (3) Прокурорът може да участва в производството с права на страна в предвидените от закон случаи. Той не може да извършва действия, които представляват разпореждане с предмета на делото. (4) По делото, по което е предявено чуждо право, се призовава като страна и лицето, чието право е предявено. Процесуална правоспособност от ГПК се предвижда прокурорът да може да участва в производствата с права на страна в предвидените от закона случаи .
Приема се, че ЗОДОВ е специален закон не само за материалноправните условия, но и за реда за ангажиране на отговорността на държавата и общините. По силата на чл. 10, ал. 1 от ЗОДОВ делата се разглеждат задължително с участието на прокурор. Правото за участие на прокурора се урежда и от разпоредбата на чл. 16, ал. 1, т. 2Чл. 16. ⚖️ Практика (19) (4) (Обявена за противоконституционна с РКС № 5 от 2019 г. - ДВ, бр. 36 от 2019 г.) Когато делото се разглежда в закрито заседание, решението се постановява в срок не по-дълъг от 6 месеца от образуването му. В случай на нередовности на касационната жалба срокът за произнасяне тече от отстраняване на нередовностите. При разглеждане на делото в закрито заседание прокурорът дава заключение в двумесечен срок от образуването му или в срок, определен от съда. (5) При отлагане на делото следващото заседание се насрочва в срок до два месеца, като редовно призованите страни сами следят за датата на следващото открито съдебно заседание. Съдът е длъжен да оповести датата на следващото открито съдебно заседание в 14-дневен срок в Интернет страницата си. (6 ) Сроковете спират да текат през съдебната ваканция и дните, обявени за официални празници, освен когато този кодекс или специален закон предвижда по-кратки срокове. Предмет на касационната проверка от АПК, която сочи, че в предвидените в кодекса или друг закон случаи прокурорът участва в административни дела.
Поддържащите това становище намират и допълнителен аргумент в т. 15 от ТР № 3/2004 г. на ОСГК на ВКС. Поддържащите второто становище, развито в посочените в искането на главния прокурор дела, считат , че участието на прокурор в производствата по предявени искове по ЗОДОВ разглеждани по реда на АПК не е задължително. Аргументите за това се свързват с факта,че разпоредбите на ЗОДОВ, се прилагат само относно неуредените въпроси на имуществената отговорност(чл. 203,ал. 2Чл. 203. ⚖️ Практика (12) Раздел II. Защита срещу неоснователни бездействия Предмет и ред за оспорване от АПК).
Липсата на изрична препратка към изискването на чл. 10, ал.1 от ЗОДОВ, както и на императивно правило, налагащо задължително участие на прокурор в производствата по чл. 203 и сл. , води до извода, че участието на прокурор не е задължително . Общото събрание на колегиите от Върховния административен съд, за да се произнесе, взе предвид следното : Държавата и общините отговарят за вредите, причинени на граждани и юридически лица от незаконосъобразни актове , действия или бездействия на техни органи и длъжностни лица по повод изпълнение на административна дейност.
В тези случаи материалният закон, който предвижда възможност да се търси обезщетение от страна на увреденото лице от държавата, респективно от общините чрез осъдителния иск, е ЗОДОВ. Една от целите на проведената реформа в административното правосъдие с приемането на АПК и създаването на административните съдилища е производствата по искове, предявени от частноправни субекти против държавата и общините за обезщетения за вреди, произтичащи от незаконосъобразни актове, действия или бездействия на административни органи и длъжностни лица при или по повод изпълнение на административна дейност, да бъдат разглеждани от административните съдилища.
АПК е нормативният акт, който урежда производствата по исковете за обезщетения за вреди от незаконосъобразни административни актове, действия или бездействия на администрацията. ЗОДОВ с чл. 1, ал. 2Чл. 1. ⚖️ Практика (69) (1) Държавата и общините отговарят за вредите, причинени на граждани и юридически лица от незаконосъобразни актове, действия или бездействия на техни органи и длъжностни лица при или по повод изпълнение на административна дейност. (2) Исковете по ал. 1 се разглеждат по реда, установен в Административнопроцесуалния кодекс." 3. Член 3 се изменя така: "Задължение за разясняване относно реда за разглеждане също препраща към АПК. От друга страна, с чл. 203, ал. 2Чл. 203. ⚖️ Практика (12) Раздел II. Защита срещу неоснователни бездействия Предмет и ред за оспорване от АПК законодателят обратно препраща към ЗОДОВ за неуредените въпроси за имуществената отговорност, като се има предвид материалноправните норми, а по неуредените процесуални въпроси се прилага ГПК по силата на чл. 144Чл. 144. ⚖️ Практика (22) (Доп. - ДВ, бр. 42 от 2018 г., изм. - ДВ, бр. 65 от 2018 г., в сила от 01.09.2018 г.) За неуредените в този дял въпроси се прилага Гражданският процесуален кодекс. Преюдициални запитвания по наказателноправни въпроси от АПК.
Непрецизността на правната уредба доведе до противоречивата съдебна практика относно участието на прокурор в производствата по ЗОДОВ, които се разглеждат по реда на АПК. Функциите на прокуратурата и способите за тяхната реализация са визирани в разпоредбата на чл. 127Чл. 127. ⚖️ Практика (3) (1) Съдилищата са длъжни да разгледат и разрешат съобразно закона в разумен срок всяко подадено до тях искане. (2) Съдилищата не могат да откажат правосъдие под предлог, че няма правна норма, въз основа на която да решат искането. Подведомственост от Конституцията. Главната задача, която основният закон възлага на прокуратурата, е да следи за спазване на законността и това е основното в нейната дейност.
Тази основна функция на прокуратурата се осъществява в строго определени от конституционния законодател граници, очертани от него чрез способите, които са формулирани в разпоредбата на чл. 127, т. 1 – 6 от Конституцията. Една от тях е участието на прокурор в граждански и административни дела. Според 127, т.6 от Конституцията прокуратурата следи за спазване на законността, като в предвидените със закон случаи прокурорите участват в граждански и административни дела.
Административнопроцесуалният кодекс по принцип не предвижда задължително участие на прокурор в производствата по оспорване на административните актове. Принципната воля на законодателя е прокуратурата да има възможност за преценка дали е наложително участието на прокурор във всеки конкретен процес
– предвид конституционното правомощие на прокуратурата да следи за спазване на законността. Във връзка с това е и промяната на нормата на чл. 26, ал. 3Чл. 26. ⚖️ Практика (7) (1) Страни по граждански дела са лицата, от чието име и срещу които се води делото. (2) Освен в предвидените от закон случаи никой не може да предявява от свое име чужди права пред съд. (3) Прокурорът може да участва в производството с права на страна в предвидените от закон случаи. Той не може да извършва действия, които представляват разпореждане с предмета на делото. (4) По делото, по което е предявено чуждо право, се призовава като страна и лицето, чието право е предявено. Процесуална правоспособност от ГПК от 2008 г., където е предвидено , че прокурорът може да участва в производствата по граждански дела с права на страна, докато разпоредбата на чл. 27, ал. 2Чл. 27. ⚖️ Практика (3) (1) Процесуално правоспособен е този, който е правоспособен по материалното право. (2) (Изм. - ДВ, бр. 43 от 2016 г.) Процесуално правоспособни са и държавните учреждения, чиито ръководители са разпоредители с бюджет. Когато ръководителят на държавното учреждение не е разпоредител с бюджет, съдопроизводствените действия се извършват от и срещу висшестоящото учреждение, чийто ръководител е разпоредител с бюджет. Процесуална дееспособност на ГПК от 1952 г. регламентираше задължителното участие на прокурора.
За конкретното производство по ЗОДОВ основното правно основание за участието на прокурор в тези производства се съдържа в чл. 16,ал. 1 ,т. 2Чл. 16. ⚖️ Практика (19) (4) (Обявена за противоконституционна с РКС № 5 от 2019 г. - ДВ, бр. 36 от 2019 г.) Когато делото се разглежда в закрито заседание, решението се постановява в срок не по-дълъг от 6 месеца от образуването му. В случай на нередовности на касационната жалба срокът за произнасяне тече от отстраняване на нередовностите. При разглеждане на делото в закрито заседание прокурорът дава заключение в двумесечен срок от образуването му или в срок, определен от съда. (5) При отлагане на делото следващото заседание се насрочва в срок до два месеца, като редовно призованите страни сами следят за датата на следващото открито съдебно заседание. Съдът е длъжен да оповести датата на следващото открито съдебно заседание в 14-дневен срок в Интернет страницата си. (6 ) Сроковете спират да текат през съдебната ваканция и дните, обявени за официални празници, освен когато този кодекс или специален закон предвижда по-кратки срокове. Предмет на касационната проверка от АПК, изискващо прокурорът да следи за спазване на законността в административния процес,като в предвидените в кодекса или в друг закон случаи участва в административни дела. Такъв изрично предвиден случай за участие на прокурор е именно процесуалната по своя характер разпоредба на чл. 10, ал. 1 от ЗОДОВ.
Нормата е императивна и ясна и не допуска възможност за двусмислено тълкуване. С използването на думата „задължително „ законодателят е подсилил именно императивния характер на тази норма. Ако законодателят искаше да изключи задължителния характер на участието на прокурор по тези дела или да предостави това участие на преценката на самия прокурор, той би го направил изрично. Такъв подход за небезусловно(факултативно) участие на прокурора по определен тип дела е познат и прилаган в нашето законодателство
- чл. 159, ал. 1, изр. последно от ДОПК, където е използван изразът „прокурорът може да встъпи в производството, когато намери за необходимо в защита на държавния и обществения интерес, т. е. участието е по преценка на самия прокурор.
С разпоредбата на чл. 10, ал.1Чл. 10. ⚖️ Практика (24) (1) Административният орган осъществява производството самостоятелно. По-горестоящ орган не може да изземе за решаване въпрос от компетентността му, освен ако това е предвидено със закон. (2) Не може да участва в производството длъжностно лице, което е заинтересовано от изхода му или има с някои от заинтересованите лица отношения, пораждащи основателни съмнения в неговото безпристрастие. В тези случаи по свой почин или по искане на някой от заинтересованите то може да бъде отведено. Бързина и процесуална икономия от ЗОДОВ се намираме при хипотезата, при която не АПК, а друг закон предвижда участието на прокурора в административни дела. На участието на прокурор в тези дела следва да се гледа като на представител на единната и централизирана прокуратура в качеството й на контролираща страна
– встъпва с правата на страна по вече заведено дело, защото прокурорът не действа като помагач на една от страните срещу другата, а съдейства за постановяване на правилно решение.
Затова правилото по чл. 10, ал. 1 от ЗОДОВ следва да важи за всички дела по този закон както за обезщетения за вреди, причинени при условията на чл. 1, ал. 1 така и по чл. 2, ал. 1, т. 1 - 6 и няма основания да се приема, че то е приложимо за исковете по чл. 2, но не е приложимо за чл. 1 от ЗОДОВ. По изложените съображения и на основание чл. 124, ал. 1, т. 4 и чл. 125 от Закона за съдебната власт Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд
РЕШИ:
Участието на прокурор в първоинстанционните съдебни производства по чл. 1 от Закона за отговорността на държавата и общините за вреди, които се разглеждат по реда, установен в Административнопроцесуалния кодекс, е задължително.
Източник: ВАС (Е-Портал)