Производството е по реда на чл. 125 от Закона за съдебната власт. Образувано е по искане на председателя на Върховния административен съд до Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд за произнасяне с тълкувателно решение относно тълкуването на чл. 106, ал. 1, т. 2 от Закона за държавния служител. Въпросът, на който Общото събрание на колегиите във ВАС следва да отговори, е формулиран по следния начин: Неспазването на утвърдената от органа по назначаването процедура за подбор в хипотезата на чл. 106, ал. 1, т. 2 от Закона за държавния служител съставлява ли основание за отмяна на заповедта за прекратяване на служебното правоотношение?
Правната регламентация на прекратяване на служебното правоотношение е уредена в чл. 106 от Закона за държавния служител. Според чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл органът по назначаването може да прекрати служебното правоотношение с едномесечно предизвестие при съкращаване на длъжността. ЗДСл не съдържа разпоредба, аналогична на чл. 329 от КТ, според която при закриване на част от предприятието, както и при съкращаване в щата или намаляване на обема на работата работодателят има право на подбор и може в интерес на производството или службата да уволни работници и служители, длъжностите на които не се съкращават, за да останат на работа тези, които имат по-висока квалификация и работят по-добре.
В този смисъл в съдебната практика, в това число и на ВАС, се приема безпротиворечиво, че при прекратяване на служебното правоотношение при условията на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл за органа по назначаването не съществува задължение за подбор, а преценката му за прекратяване на конкретното служебно правоотношение е въпрос на оперативна самостоятелност и не подлежи на съдебен контрол. Проблеми с прилагането на нормата на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл възникват тогава, когато органът по назначаването въведе правила, с които приема критерии за извършване на подбор на служителите, чиито длъжности се съкращават.
Конкретно спорът е породен по повод делата за масовите съкращения във връзка с извършвани структурни промени в отделни звена на митниците, започнали към края на 2009 г. Правоотношенията на митническите служители са уредени в Закона за митниците, Кодекса на труда и Закона за държавния служител. Съгласно чл. 10, ал. 3 от ЗМ митническите служители, които заемат длъжност по служебно правоотношение, трябва да отговарят и на изискванията на чл. 7 от Закона за държавния служител.
Прекратяването на служебните правоотношения с такива митнически служители също се извършва по правилата и условията на Закона за държавния служител. През 2009 година във връзка с новите функции и задачи, осъществявани от митническата администрация в условията на членство в Европейския съюз, и с оглед оптимизиране на структурата са извършени промени в структурата на митническата администрация, като са закрити петте регионални митнически дирекции, отделни митници, митнически бюра и пунктове, като Агенция „Митници” е структурирана в Централно митническо управление и 10 митници.
Отделно от това с Постановление на МС от 15.12.2009 г. е приет нов устройствен правилник на Агенция „Митници”, с който общата численост на персонала е намалена с 529 щатни бройки, в резултат на което са прекратени трудовите и служебните правоотношения на немалка част от митническите служители. Независимо че ЗДСл не поставя изискване за извършване на подбор при съкращаване на държавни служители, със заповед № зам - 613 от 12.11.2009 г. на директора на агенцията, във връзка със структурни промени на митническата администрация, е утвърдена „Процедура за съкращаване на персонала на Агенция „Митници”, като в част трета са предвидени правила за съкращаване на длъжности, заети по служебно правоотношение.
Тези правила са сведени публично до служителите на Агенция „Митници”, техните профсъюзни организации и обществеността. Спорният въпрос се свежда до това каква е правната природа на тези правила, обвързват ли те и до каква степен издалия ги орган по назначаване, съответно какви са последиците от тяхното неизпълнение. Независимо че процедура по подбор не е предвидена в ЗДСл, тези вътрешни правила, приложими при преценката за това кои служители да останат на работа и с кои служебното правоотношение да бъде прекратено, ограничават нормативно установените граници на оперативната самостоятелност на органа по назначаването.
По този начин одобрената в рамките на оперативната самостоятелност на компетентния орган процедура става част от административното производство по издаване на заповедта по чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. Поради това, макар и непредвидена в специалния закон, нейното спазване е условие за законосъобразност на крайния акт. В този смисъл е и разпоредбата на чл. 13Чл. 13. Административните органи своевременно огласяват публично критериите, вътрешните правила и установената практика при упражняване на своята оперативна самостоятелност по прилагане на закона и постигане на целите му. Комплексно административно обслужване от АПК, според която административните органи своевременно огласяват публично критериите, вътрешните правила и установената практика при упражняване на своята оперативна самостоятелност по прилагане на закона и постигане на целите му.
В тези случаи в производството по проверка на законосъобразността на заповедта за прекратяване на служебното правоотношение се проверява единствено спазването на правилата на процедурата, а не правилността на преценката, дадена при провеждането й. В този смисъл може да бъде направена аналогия с нормата на чл. 107, ал. 2 от ЗДСл, според която органът по назначаването може да прекрати служебното правоотношение без предизвестие с държавен служител, получил възможно най-ниската обща оценка при атестиране, в едномесечен срок от получаване на окончателната оценка.
В тази хипотеза се проверява единствено спазването на правилата на процедурата по атестиране, регламентирана в Наредбата за условията и реда за атестиране на служители в държавната администрация, но не и направената оценка при атестирането. Пренебрегването на правилата опорочава постановената в нарушение на същите заповед, тъй като тези правила са гаранция за спазване на принципите на равенство, публичност и прозрачност, безпристрастност, последователност и предвидимост в административния процес.
Постановеният при игнориране на процедурните изисквания административен акт е издаден в нарушение на чл. 8, ал. 2, чл. 12 и чл. 13Чл. 13. Административните органи своевременно огласяват публично критериите, вътрешните правила и установената практика при упражняване на своята оперативна самостоятелност по прилагане на закона и постигане на целите му. Комплексно административно обслужване от АПК. Същият е в противоречие и с целта на закона
– след съкращение на работа да останат служителите с по-висока квалификация и професионални умения, което ще позволи възложената работа да се изпълнява с по-малко служители. Изложеното мотивира съдебните състави да приемат, че когато не са спазени правилата на въпросната процедура оспорената заповед е издадена при съществено нарушение на административнопроизводствените правила, в противоречие с материалноправни разпоредби и с целта на закона, поради което следва да бъде отменена.
Това виждане е застъпено и в съдебни решения, постановени в полза на Агенция „Митници“
– като например решение № 3930 от 19.03.2011 г. по адм.д. № 10316/2010 г., по които случаи при извършена оценка по процедурата държавният служител е получил ниска оценка и се приема от съда, че това обстоятелство, макар и неотбелязано в мотивите на обжалваната заповед, е преценено от административния орган при издаването й.
В случая не се касае за отклонение от обичайната практика на ВАС по подобна категория дела, а до съобразяване на спецификите на конкретните казуси, обусловени от приетите особени правила от ръководството на Агенция „Митници“. В своята практика по издаване на тълкувателни решения Върховният административен съд приема, че няма легална дефиниция на понятието „противоречива съдебна практика“ и че като такава следва да се дефинира хипотезата, при която еднакви случаи по различни дела се решават по различни начини.
Посочените в искането за издаване на тълкувателно решение три броя съдебни решения на отделни състави на Върховния административен съд са в отминал период от време, което обосновава на извод, че тази съдебна практика вече е изоставена. Отделно от това тълкуването на едно от тези решения води до констатация, че изложеното по-горе виждане не е било чуждо и на тези състави. Предвид изложеното Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд приема, че анализът на съдебната практика не може да обоснове извод, че е налице противоречива съдебна практика по прилагането на нормата на чл. 106, ал. 1, т. 2 от Закона за държавния служител, поради което искането за издаване на тълкувателно решение следва да бъде отхвърлено.
Водено от горното и на основание чл. 128 от ЗСВ Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд
РЕШИ:
ОТХВЪРЛЯ ИСКАНЕТО на председателя на Върховния административен съд за произнасяне с тълкувателно решение относно тълкуването на чл. 106, ал. 1, т. 2 от Закона за държавния служител.
Източник: ВАС (Е-Портал)