Тълкувателно решение № 2 по ТД № 4/2009 г. на Общо събрание на колегиите във Върховния административен съд

Главният прокурор на Република България на основание чл. 125 от Закона за съдебната власт е отправил искане до Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд да приеме тълкувателно решение по следния въпрос: „Могат ли и в какви случаи съсловните (браншовите) организации и другите юридически лица с нестопанска цел да оспорват подзаконови нормативни актове?”
В искането се посочва, че в съдебната практика на Върховния административен съд има противоречиви становища по прилагането на разпоредбата на чл. 186, ал. 1Чл. 186. ⚖️ Практика (7) (1) Право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. (2) Прокурорът може да подаде протест срещу акта. Безсрочност на оспорването от Административнопроцесуалния кодекс в случаите на оспорване на подзаконови нормативни актове от съсловните (браншовите) организации и другите юридически лица с нестопанска цел. Според едното от тях регистрираните сдружения с нестопанска цел притежават обща процесуална дееспособност и имат правна възможност да реализират признатите им права в защита на общите интереси на своите членове чрез подаване на жалби по съдебен ред срещу засягащи ги актове. В тази група съдебни решения се посочва, че с редица специални закони (чл. 5 от Закона за пчеларството, чл. 11в, т. 3 от Закона за животновъдството, чл. 112, ал. 2 от Закона за ветеринарномедицинската дейност и др.) е предоставена възможност на юридически лица с нестопанска цел, обединяващи лица, упражняващи съответна дейност, да изразяват обща позиция за държавната политика относно тази дейност и да защитават общи права на своите членове, включително да съдействат на държавните органи и да участват при разработването на проекти на нормативни актове. Според другото становище оспорените подзаконови нормативни актове не засягат пряко, непосредствено и лично правата и законните интереси на съсловните (браншовите) организации, поради което те нямат правен интерес от оспорването. Независимо дали в закона (например чл. 5, т. 1 от Закона за съсловната организация на магистър-фармацевтите) или във вписаните цели на юридическите лица с нестопанска цел е предвидено, че представляват своите членове и защитават техните професионални права и интереси, тези организации имат само обща дееспособност, но не могат да защитават чужди интереси и да представляват членовете си пред съд.

Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд, за да се произнесе, взе предвид следното:

Правото на сдружаване на гражданите е конституционно прогласено и гарантирано от чл. 44 от Конституцията на Република България. Съгласно чл. 12, ал. 1 от Конституцията на Република България сдруженията на гражданите служат за задоволяване и защита на техните интереси. С чл. 19 от Конституцията на Република България е закрепена възможността за постигане на стопански и социален напредък чрез коопериране и други форми на сдружаване на гражданите и юридическите лица съгласно условията, създадени със закон. Приетите специални закони, регулиращи обществените отношения във връзка с осъществяването на стопанска дейност в различните отрасли, по изричен начин уреждат статута и правомощията на съответната браншова организация. Съгласно някои законови разпоредби браншовото сдружение представлява интересите на отрасъла като цяло (§ 1, т. 20 от ДР на Закона за туризма), учредява се като юридическо лице с нестопанска цел за защита на професионалните интереси на членовете си (чл. 42 от Закона за занаятите), има за цел представителство и защита на общите интереси на своите членове (чл. 7, ал. 4, т. 1 от Закона за енергетиката) и пр. Статутът и функциите на съсловните сдружения в някои стопански сфери са предмет на специална законодателна уредба (Закон за съсловните организации на лекарите и на лекарите по дентална медицина, Закон за съсловната организация на магистър-фармацевтите и др.).

Съсловните (браншовите) организации и другите юридически лица с нестопанска цел подлежат на обособяване и регистрация по реда на Закона за юридическите лица с нестопанска цел (обн., ДВ, бр. 81 от 6.10.2000 г., в сила от 1.01.2001 г.), който с разпоредбата на чл. 2, ал. 1 им дава право свободно да определят целите си и да се самоопределят като организации за осъществяване на дейност в обществена или в частна полза. Определянето се извършва с устава, учредителния акт или с изменение в тях. На основание чл. 6, ал. 3 от същия закон юридическите лица с нестопанска цел са носители на всички права и задължения, които не са свързани с естествените качества на физическите лица.

Административното производство за издаване на нормативни актове е уредено в глава трета със заглавие „Изработване на проекти на нормативни актове” (отм., нова - ДВ, бр. 46 от 2007 г., в сила от 1.01.2008 г.) от Закона за нормативните актове и в глава втора със същото заглавие от Указ № 883 от 24.04.1974 г. за прилагане на Закона за нормативните актове. Към прилагането на посочените нормативни актове препраща чл. 80 от Административно-процесуалния кодекс, който намира систематичното си място в глава четвърта, раздел III Нормативни административни актове. С чл. 26, ал. 2Чл. 26. ⚖️ Практика (9) (Отм., нов - ДВ, бр. 46 от 2007 г., в сила от 01.01.2008 г.) (1) (Изм. - ДВ, бр. 34 от 2016 г., в сила от 04.11.2016 г.) Изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на необходимост, обоснованост, предвидимост, откритост, съгласуваност, субсидиарност, пропорционалност и стабилност. (2) (Нова - ДВ, бр. 34 от 2016 г., в сила от 04.11.2016 г.) В процеса по изработване на проект на нормативен акт се провеждат обществени консултации с гражданите и юридическите лица. (3) (Предишна ал. 2, изм. и доп. - ДВ, бр. 34 от 2016 г., в сила от 04.11.2016 г.) Преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, и предварителната оценка на въздействието по от Закона за нормативните актове е създадено изискване съставителят на проекта на нормативен акт да предостави на заинтересованите лица най-малко 14-дневен срок за предложения и становища. Разпоредбата на чл. 15, ал. 1Чл. 15. ⚖️ Практика (1) (1) Нормативният акт трябва да съответствува на Конституцията и на другите нормативни актове от по-висока степен. (2) (Нова - ДВ, бр. 46 от 2007 г.) Ако нормативен акт противоречи на регламент на Европейския съюз, прилага се регламентът. (3) (Предишна ал. 2 - ДВ, бр. 46 от 2007 г.) Ако постановление, правилник, наредба или инструкция противоречат на нормативен акт от по-висока степен, правораздавателните органи прилагат по-високия по степен акт. от Указ № 883 от 24.04.1974 г. за прилагане на Закона за нормативните актове определя като заинтересувани лица съответните министерства, други ведомства или обществени организации, които след получаване на законопроекта заедно с мотивите организират обсъждане и дават мотивирано становище по проекта. С чл. 77Чл. 77. Компетентният орган издава нормативния административен акт, след като обсъди проекта заедно с представените становища, предложения и възражения. Удостоверяване и обнародване на актовете от Административнопроцесуалния кодекс компетентният орган е задължен да издаде нормативния административен акт, след като обсъди проекта заедно с представените становища, предложения и възражения. В повечето специални закони участието на съответните браншови организации в разработването на нормативни актове е предвидено с изрични разпоредби (чл. 7, ал. 4, т. 8 от Закона за енергетиката, чл. 37д, ал. 2 от Закона за храните, чл. 56, ал. 2, т. 6 от Закона за фуражите и др.).

Разпоредбата на чл. 186Чл. 186. ⚖️ Практика (7) (1) Право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. (2) Прокурорът може да подаде протест срещу акта. Безсрочност на оспорването от Административнопроцесуалния кодекс предоставя правото на оспорване на подзаконовите нормативни актове на гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения.

Сдруженията на юридически или физически лица, които са организационно обособени въз основа на закон, имат качеството на "организация" по смисъла на Административнопроцесуалния кодекс съгласно даденото определение от допълнителната разпоредба на § 1, т. 2. Като организации в хипотезата на чл. 186Чл. 186. ⚖️ Практика (7) (1) Право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. (2) Прокурорът може да подаде протест срещу акта. Безсрочност на оспорването от Административнопроцесуалния кодекс, които са създадени по закон и устав да представляват и защитават общите интереси на своите членове, съсловните (браншовите) организации и другите сдружения с нестопанска цел имат право да участват в административното производство за издаване на подзаконовия нормативен акт. Те могат да оспорват издадения подзаконов нормативен акт в случаите, когато с него се засягат или могат да бъдат засегнати общи права, свободи или законни интереси или се пораждат задължения за членуващите в сдружението лица. Правният интерес на съсловните (браншовите) организации и другите юридически лица с нестопанска цел е обусловен от засягането на техни лични права или законни интереси, непосредствено породени от предмета на дейност и целите на учредяването им.

По изложените съображения Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд

Р Е Ш И :
Съсловните (браншовите) организации и другите юридически лица с нестопанска цел могат да оспорват подзаконови нормативни актове при наличието на правен интерес, обоснован от предмета на дейност и целите, за които са създадени.

ОСОБЕНО МНЕНИЕ НА СЪДИЯ ЙОВКА ДРАЖЕВА по т.д.№ 4/2009 г.

Не споделям тълкувателното решение по следните съображения:

Диспозитивната част на решението не дава отговор на въпроса на главния прокурор на Република България, свързан с противоречивата съдебна практика. Няма и не е имало спор в съдебната практика, че за да се оспори подзаконов нормативен акт, е необходимо наличието на правен интерес. Обособените две групи становища в цитираните от главния прокурор на РБ съдебни актове са във връзка с различното тълкуване дали правният интерес за оспорването на подзаконов нормативен акт е свързан със засягане или застрашаване на права, свободи и законни интереси на самото юридическо лице жалбоподател, или на правата, свободите и законните интереси на правните субекти, които са членове на сдружението с нестопанска цел.

В мотивите към тълкувателното решение като правилно е подкрепено разбирането, че сдруженията на юридически и физически лица с нестопанска цел могат да оспорват подзаконов нормативен акт в случаите, когато с него се засягат или могат да бъдат засегнати „общи права, свободи и законни интереси” или се пораждат задължения за членуващите в сдружението лица.

Но съгласно чл. 120, ал. 2 от Конституцията на РБ гражданите и юридическите лица могат да обжалват всички административни актове, които ги засягат, освен изрично посочените със закон. Според решение № 21 от 26 октомври 1995 г. по к.д.№ 18/1995 г. на Конституционния съд на РБ задължително конституционно условие е обжалваният акт да засяга лицето, което го обжалва. Наличието на такова "засягане" е необходимото условие за възникване на процесуален правен интерес от съдебно обжалване. Административният акт "засяга" по смисъла на чл. 120, ал. 2 от Конституцията граждани и юридически лица, когато нарушава или застрашава техни права или законни интереси. Това обективно нарушаване или застрашаване на субективно право или законен интерес на гражданин или юридическо лице е материалноправното основание за включване на административния акт в кръга на съдебнообжалваемите актове и легитимира процесуалноправния интерес от съдебното обжалване на административния акт. Недопустимо е обжалването на акта от лице, чиито права или законни интереси не са нарушени или застрашени. Решаващ е правният ефект на административния акт, дали и доколко с него се засягат права и интереси на жалбоподателя. Правният интерес е процесуалноправно понятие, тъй като се свързва с призната от закона възможност да се търси съдебна защита на засегнати права, свободи и законни интереси. Затова съдебната практика и теорията винаги са били трайни в разбирането, че правният интерес трябва да е пряк, личен и непосредствен.

Съгласно чл. 186, ал. 1Чл. 186. ⚖️ Практика (7) (1) Право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. (2) Прокурорът може да подаде протест срещу акта. Безсрочност на оспорването от АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. С решение № 5 от 17.04.2007 г. на КС по к. д. № 11/2006 г. Конституционният съд приема, че чл. 186, ал. 1Чл. 186. ⚖️ Практика (7) (1) Право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. (2) Прокурорът може да подаде протест срещу акта. Безсрочност на оспорването от АПК съответства на Конституцията на РБ. Развити са съображения, че активна легитимация имат всички правни субекти в случаите, когато подзаконовият акт пряко засяга права, законни интереси или създава задължения за тях. Правото на съдебната защита и обжалването на подзаконови административни нормативни актове за гражданите и юридическите лица възниква единствено при засягане или застрашаване на права, свободи или законни интереси или обременяване със задължения, тъй като липсва пълномощие или мандат да бъдат защитавани правата, законните интереси или обременяването със задължения на други граждани.

Настоящото тълкувателно решение противоречи и на двете цитирани конституционни решения, които са задължителни за всички държавни органи, юридически лица и граждани, включително за Върховния административен съд, предвид чл. 14, ал. 6 от Закона за Конституционния съд.

С чл. 26, ал. 2Чл. 26. ⚖️ Практика (7) (1) Страни по граждански дела са лицата, от чието име и срещу които се води делото. (2) Освен в предвидените от закон случаи никой не може да предявява от свое име чужди права пред съд. (3) Прокурорът може да участва в производството с права на страна в предвидените от закон случаи. Той не може да извършва действия, които представляват разпореждане с предмета на делото. (4) По делото, по което е предявено чуждо право, се призовава като страна и лицето, чието право е предявено. Процесуална правоспособност от ГПК, приложим субсидиарно предвид чл. 144Чл. 144. ⚖️ Практика (22) (Доп. - ДВ, бр. 42 от 2018 г., изм. - ДВ, бр. 65 от 2018 г., в сила от 01.09.2018 г.) За неуредените в този дял въпроси се прилага Гражданският процесуален кодекс. Преюдициални запитвания по наказателноправни въпроси от АПК, освен в предвидените от закон случаи, никой не може да предяви от свое име чужди права пред съд. С тази разпоредба законодателят въвежда т. нар. извънредна, нетипична процесуална легитимация, същността на която е, че правото на иск, съответно на жалба, принадлежи по изключение на лице, което не е носител на спорното право, нито на право, засегнато от спорното право. Упражняването на това извънредно право се нарича процесуална субституция. Тя обаче е допустима само в случаите, предвидени със закон. Следователно правото на жалба на съсловна организация или друго юридическо лице с нестопанска цел за защита пред съд на засегнати права, свободи и законни интереси на правни субекти, които членуват в сдружението, може да се упражни само ако това е предвидено със закон. В нарушение на чл.26, ал.2Чл. 26. ⚖️ Практика (7) (1) Страни по граждански дела са лицата, от чието име и срещу които се води делото. (2) Освен в предвидените от закон случаи никой не може да предявява от свое име чужди права пред съд. (3) Прокурорът може да участва в производството с права на страна в предвидените от закон случаи. Той не може да извършва действия, които представляват разпореждане с предмета на делото. (4) По делото, по което е предявено чуждо право, се призовава като страна и лицето, чието право е предявено. Процесуална правоспособност от ГПК и чл.186, ал.1Чл. 186. ⚖️ Практика (7) (1) Право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. (2) Прокурорът може да подаде протест срещу акта. Безсрочност на оспорването от АПК Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд приема, че правният интерес за юридическото лице жалбоподател в тези случаи се обосновава с целите, за които е създадено със закон или устав за защита на интересите на членовете. Уставът е многостранен договор и поради това процесуална субституция въз основа на устав не може да възникне. А създаването на юридическо лице със закон не създава процесуална субституция за защита права и интереси на други правни субекти пред съд, освен ако това е уредено с изрична правна норма. Правилно е решението на Общото събрание само в частта, в която е прието, че правният интерес се обосновава от предмета на дейност на юридическото лице, ако обаче оспореният административен акт засяга правната сфера на самата организация с нестопанска цел.

С решение № 5 от 17.04.2007 г. на КС по к. д. № 11/2006 г. Конституционният съд на РБ изрично посочва, че легитимация, без да се обосновава правен интерес и без нарушаване или застрашаване на лични права на жалбоподателя, би могла да има нежелан ефект по отношение на различни правни субекти, затова заинтересоваността следва да е „правомерна, лична и обоснована”. Но не може всеки правен субект да оспорва всеки подзаконов нормативен акт. Допустимо е обжалване само на този подзаконов нормативен акт, който засяга правната сфера на жалбоподателя като правен субект.

Правният интерес трябва да е пряк: със самата отмяна на оспорения административен акт да бъде отстранена или да се предотврати настъпването на щета от изпълнение на административния акт. Трябва да е личен: юридическите лица имат право на жалба само в защита на своите субективни права, свободи и законни интереси. Правният интерес трябва и да е непосредствен: административният акт трябва да засяга правната сфера на жалбоподателя, като отнема, изменя или ограничава права или противозаконно създава задължения за жалбоподателя, или създава права на трето лице, с което уврежда жалбоподателя. Разбирането, че е допустимо подаването на жалба в защита на чужди субективни права, свободи и законни интереси, когато са на лица, членуващи в съсловната организация- жалбоподател, е в нарушение на чл. 186, ал. 1Чл. 186. ⚖️ Практика (7) (1) Право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. (2) Прокурорът може да подаде протест срещу акта. Безсрочност на оспорването от АПК и чл. 26, ал. 2Чл. 26. ⚖️ Практика (7) (1) Страни по граждански дела са лицата, от чието име и срещу които се води делото. (2) Освен в предвидените от закон случаи никой не може да предявява от свое име чужди права пред съд. (3) Прокурорът може да участва в производството с права на страна в предвидените от закон случаи. Той не може да извършва действия, които представляват разпореждане с предмета на делото. (4) По делото, по което е предявено чуждо право, се призовава като страна и лицето, чието право е предявено. Процесуална правоспособност от ГПК и разширява против волята на законодателя кръга от правни субекти, които могат да оспорят подзаконов нормативен акт.

Участието в административното производство по издаване на подзаконов нормативен акт също не може да обоснове правен интерес от обжалване. Не фактическото участие, а засягането на права, свободи и законни интереси предопределя възможността за подаване на жалба пред съда срещу индивидуален, общ или нормативен административен акт.

Подпис:

/Йовка Дражева/