Решение № 9730 по АД д. № 6769/2017 г. на ВАС

Производството е по реда на чл.208Чл. 208. ⚖️ Практика (7) На касационно оспорване изцяло или в отделни негови части подлежи първоинстанционното съдебно решение. Касационни основания и сл. АПК.
Образувано е по касационна жалба, подадена от Г. Ибришимов, в качеството му на председател на Общинския съвет Ямбол, чрез пълномощника му М. Петрова, срещу Решение № 65 от 28.04.2017 г., постановено по адм. дело № 35/2017 г. от Административен съд Ямбол с доводи за неправилност. Иска се отмяната на съдебния акт и решаване на спора по същество.

Ответната страна – Окръжна прокуратура (ОкП) Ямбол не взема становище.

Ответната страна – П. Запрянов, в писмен отговор, излага съображения за неоснователност на касационната жалба.

Процесуалният представител на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба.

Настоящата инстанция, като взе предвиди доводите на страните и доказателствата по делото, намери за установено следното:

Пред решаващия съд е подаден протест от зам. окръжния прокурор при ОкП - Ямбол, против Наредбата за определяне и администриране на местните такси и цените на услугите на територията на Община Ямбол, приета с Решение по т. 3 от ХІV-то заседание на Общински съвет Ямбол проведено на 29.11.2016 г., в сила от 1.01.2017 г., с доводи за допуснато съществено нарушение на процесуалните правила при приемането й. Алтернативно се излагат съображения за незаконосъобразност на текстовете на чл. 21 ал. 3, чл. 25, ал. 2, т. 1, чл. 39, ал. 1, т. 4 и т. 5 вр. чл. 6, т. 1, 2 и 3, чл. 51, чл. 54 и чл. 55 от същата наредба. Поскана е отмяна на цялата Наредба, тъй като е приета при съществени нарушения на административно-производствените правила и евентуално (ако не се уважи това искане) - отмяна на посочените текстове.

Към производството по подадения протест е присъединено производството по адм. дело № 59/2017 г., образувано по жалба, подадена от П. Запрянов против разпоредбите на чл. 51, ал. 1, т. 4-11 от същата Наредба. С допълнителна молба същият се и присъединил към протеста на ОП-Ямбол в частта, касаеща разпоредбата на чл. 51 от Наредбата.

С обжалваното решение съдът от първата инстанция е отменил, като незаконосъобразни, текстовете на чл. 21, ал. 3, чл. 25, ал. 2, т. 1, чл. 51, чл. 54, в частта ”виновните лица се наказват глоба от 50 лв. до 500 лв.” и „ако в друг нормативен акт не е предвидено по-тежко наказание” и чл. 55 от Наредба за определянето и администрирането на местните такси и цените на услугите на територията на Община-Ямбол, приета с Решение по т. 3 от проведеното на 29.11.2016 г. ХІV-то заседание на Общинския съвет - Ямбол, в сила от 1.01.2017 г., като е отхвърлил протеста на ОкП - Ямбол в останалата му част. Със същото решение Общинския съвет – Ямбол е осъден да заплати на ОкП - Ямбол направените по делото разноски в размер на 20 лв., както и тези, понесени от П. Запрянов в размер на 1 010 лв.

За да постанови този резултат съдът е приел за установено, че оспорвания подзаконов нормативен акт е издаден от компетентния административен орган - Общинския съвет Ямбол, и в кръга на правомощията му - съгласно чл. 8Чл. 8. ⚖️ Практика (2) (Изм. - ДВ, бр. 65 от 1995 г.) Всеки общински съвет може да издава наредби, с които да урежда съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение. от ЗНА притежава правомощия да издава наредби, с които да урежда, съобразно нормативните актове от по-висока степен, неуредени от тях обществени отношения с местно значение. Правото му да определя размера на местните такси е уредено и в специалния закон - чл. 21, ал. 1, т. 7 ЗМСМА. Съгласно чл. 9 от ЗМДТ Общинският определя размера на таксите като приема наредба за определяне и администрирането на местните такси и цени на услуги, каквато хипотеза е налице в случая.

Съдът е установил още, че при приемането на процесния нормативен акт са спазени процесуално-правните разпоредби относно приемането на нормативни административни актове - преди внасянето на проекта съставителят го е публикувал на интернет страницата на съответната институция, заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица е била предоставена възможност, в 14-дневен срок, да направят предложения и да изложат становища. Спазена е нормата на чл. 28, ал. 2Чл. 28. ⚖️ Практика (7) (Отм., нов - ДВ, бр. 46 от 2007 г., в сила от 01.01.2008 г.) (1) (Доп. - ДВ, бр. 34 от 2016 г., в сила от 04.11.2016 г.) Проектът на нормативен акт заедно с мотивите, съответно доклада към него и предварителната оценка на въздействието по чл. 20, се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган. (2) Мотивите, съответно докладът, съдържат: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. (3) (Нова - ДВ, бр. 34 от 2016 г., в сила от 04.11.2016 г.) Проектът на закон или кодекс, който подлежи на разглеждане от Министерския съвет, се придружава и от справка за съответствието с Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи и с практиката на Европейския съд по правата на човека, която се изготвя от Министерството на правосъдието. (4) (Предишна ал. 3, доп. - ДВ, бр. 34 от 2016 г., в сила от 04.11.2016 г.) Проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията по ал. 2 и предварителна оценка на въздействието съгласно глава втора, а за проект на закон или кодекс - и справка по ал. 3, не се обсъжда от компетентния орган. ЗНА и към проекта са публикувани и мотивите на органа, съответно – доклада, в който са изложени причините, които налагат приемането, целите които се поставят, финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба, очакваните резултати от прилагането и анализ на съответните норми на ЕС.

За да постанови обжалвания резултат обаче съдът е приел, че нормите на чл. 21, ал. 3, чл. 25, ал. 2, т. 1, чл. 51, чл. 54, в частта ”виновните лица се наказват глоба от 50 лв. до 500 лв.” и „ако в друг нормативен акт не е предвидено по-тежко наказание” и чл. 55 от Наредбата за определянето и администрирането на местните такси и цените на услугите на територията на Община-Ямбол, приета с Решение по т. 3 от проведеното на 29.11.2016 г. ХІV-то заседание на Общинския съвет - Ямбол, в сила от 1.01.2017 г. противоречат на норми от по-висок ранг поради което са незаконосъобразни. В останалата част протеста е приет за неоснователен и не е бил уважен.

Решението, в обжалваната част, е валидно, допустимо и правилно. Не са налице основания за неговата отмяна.

Съдът е направил анализ на приложимата правна уредба, на доказателствата по делото и възраженията на страните, вследствие на което е извел обосновани и верни правни изводи, които се споделят напълно от настоящата инстанция, без да е необходимо да се повтарят.

І. Въвеждането на изисквания, които не се съдържат в нормативния акт от по-висока степен е нарушение на чл. 15, ал. 1Чл. 15. ⚖️ Практика (1) (1) Нормативният акт трябва да съответствува на Конституцията и на другите нормативни актове от по-висока степен. (2) (Нова - ДВ, бр. 46 от 2007 г.) Ако нормативен акт противоречи на регламент на Европейския съюз, прилага се регламентът. (3) (Предишна ал. 2 - ДВ, бр. 46 от 2007 г.) Ако постановление, правилник, наредба или инструкция противоречат на нормативен акт от по-висока степен, правораздавателните органи прилагат по-високия по степен акт. ЗНА и задължава правораздавателните органи да приложат нормативния акт от по-високата степен, по арг. от ал. 3 на текста. Затова първостепенния съд правилно е приел, че е недопустимо за първи път с подзаконов акт да се уреждат отношения, които не са уредени от законова разпоредба, тъй като с това се стига до първично правно регулиране на обществени отношения с подзаконов акт от орган, който не притежава такова правомощие. Нормотворческите правомощия на общинския съвет произтичат от Конституцията или от закона, но се ограничават до обществените отношения с местно значение, които обаче не са регулирани от нормативни актове от по-висока степен.

С отменените норми ОбС – Ямбол е излязъл от своята компетентност и съдът правилно е установил това.

І. Общината не може да събира "депозит", който по характера си е местна такса за техническа услуга. Общинският съвет, като местен орган на законодателната власт има правомощието, съгласно чл. 9 от ЗМДТ, да определя местните такси и цени на услуги, посочени в ЗМДТ или предвидени в специален закон, но не и да въвежда нови видове местни такси - "депозит". Предвиденият с разпоредбата на чл. 21, ал. 3 депозит „за поставяне на павилиони и слънцезащитни съоръжения – сенници, чадъри, тенти и др.“, определени от касатора като „гаранция, гарантираща изпълнението на възстановителните работи …“ съответстващ на стойността на възстановителните работи на обекта не се включва в кръга от изчерпателно посочените местни такси по чл. 6, ал. 1, б. "а" - "и" ЗМДТ, както и не е предвиден със специален закон (б. "к"), поради което разпоредбата противоречи на чл. 6, ал. 1 от Закона за местните данъци и такси. Не е налице и правното основание на чл. 6, ал. 2 от ЗМДТ. Съгласно чл. 6, ал. 2 от ЗМДТ за всички услуги и права, предоставяни от общината, с изключение на тези по ал. 1, общинският съвет определя цена. В случая няма предоставена услуга или право от общината по смисъла на чл. 6, ал. 2 от ЗМДТ, за да се определи цена на услугата или правото.

Същите аргументи са относими и към оспорената разпоредба на чл. 26, ал. 2, т. 1 от Наредбата (техническата грешка в изписването на текста следва да бъде поправена от решаващия състав), тъй като нито в ЗМДТ, нито в специалния закон и правилника за неговото приложение не е предвидена „абонаментна“ такса за ползване на детска ясла или детска градина.

ІІ. Обосновано и законосъобразно съдът е приел и нарушение на нормата на специалния закон – Закона за обществените библиотеки. Общинският съвет не е разграничил понятията „такса“ и „цена“ на услуга. Специалният закон предвижда обществените библиотеки да предоставят основни и специализирани библиотечни услуги – чл. 50, ал. 1, като редът за предоставянето на библиотечните услуги се определя с правилника за дейността на съответната библиотека. Специализираните библиотечни услуги са точно и изчерпателно посочени от законодателя в шест точки от нормата на чл. 52, ал. 1, като предоставянето им е разпоредено да бъде възмездно. Размерът на таксите за предоставяне на специализирани библиотечни услуги (по ал. 1, т. 1 – 5) се определя с тарифа на Министерския съвет, съответно с акт на общинския съвет, като постъпленията остават в съответната обществена библиотека. В оспорвания текст от наредбата общинският съвет определя „цена на услугата“ със съответното наименование, като сочи, че „всички цени на услуги са крайни за ползвателите и се заплащат при заявяване на услугата“ (ал. 2 на текста). Нормата, както правилно е отразил решаващият състав е в противоречие с чл. 6, ал. 1, б ”к” ЗМДТ, който предвижда възможност общините да събират и други местни такси определени със закон. Заплащането на такса, касае само специализираните библиотечни услуги предвидени в чл. 52, ал. 1, т. 1 - т. 6 от Закона за обществените библиотеки, а основните библиотечни услуги, посочени също изчерпателно в чл. 51, ал. 1, т. 1 - т. 3 от закона се предоставят безвъзмездно. Общинският съвет не е разграничил, съответно на законовия критерии услугите, предоставяни от регионалната библиотека „Г.С.Раковски“ и не е определил такси за предоставяне на специализирани библиотечни услуги, с което е влязъл в противоречие с норма от по-висок ранг.

ІІІ. Обосновани и законосъобразни са изложените от съда мотиви по отношение незаконосъобразността на оспорваните текстове на чл. 54 и чл. 55 от наредбата.

Съгласно първия от посочените текстове за нарушение разпоредбите на тази наредба виновните лица се наказват с глоба от 50 до 500 лв., а едноличните търговци и ю.л. с имуществена санкции от 100 до 500 лв. Тази разпоредба касае административно-наказателната отговорност на посочените субекти и влиза в противоречие с разпоредбата на чл. 127, ал. 1 ЗМДТ, според която за неспазване на разпоредбите на този закон на виновните лица се налага глоба в размер от 20 до 200 лв. Както се посочи по-горе общинските съвети са ограничени в нормотворческите си правомощия от поставените от нормативните актове от по-висока степен изисквания. Затова съдът правилно е отбелязал, че и предвидените в тях санкции, като вид и размер следва да са в съответствие с нормативни актове от по-висока степен, уреждащи същите обществени отношения, както е в конкретния случай.

Нормата на чл. 55 от наредбата по съдържание противоречи на чл. 123, ал. 3 ЗМДТ, на чл. 133, ал. 1, т. 1, т.4 и т. 6 и чл. 155, ал. 1 от Закона за управление на отпадъците и чл. 13Чл. 13. ⚖️ Практика (2) (1) (Предишен текст на чл. 13 - ДВ, бр. 109 от 2020 г., в сила от 23.12.2021 г.) За административни нарушения могат да се предвиждат и налагат следните административни наказания: а) обществено порицание; б) глоба; в) временно лишаване от право да се упражнява определена професия или дейност. (2) (Нова - ДВ, бр. 109 от 2020 г., в сила от 23.12.2021 г.) За административно нарушение, извършено повторно или на системно извършване, може да се предвижда наказание безвъзмезден труд в полза на обществото, което да се налага самостоятелно или едновременно с друго наказание по ал. 1. ЗАНН, поради което също е незаконосъобразна. Законът не предоставя възможност административно-наказващия орган да налага административни наказания извън и различни по вид от посочените.

При така изложените мотиви касационната жалба се преценява от настоящия състав като неоснователна, а обжалваното съдебно решение – за правилно, поради което същото ще следва да бъде оставено в сила.

Разноски страните не са претендирали, поради което съдът не дължи произнасяне.

Водим от горното и на осн. чл. 221, ал. 2Чл. 221. ⚖️ Практика (114) (1) (Отм. - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г.) (2) (Доп. - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г.) Върховният административен съд оставя в сила решението или го отменя в оспорваната му част, ако е неправилно. Когато Върховният административен съд остави в сила решението, той го мотивира, като може да препрати и към мотивите на първоинстанционния съд. (3) Когато решението е недопустимо, Върховният административен съд го обезсилва в оспорваната част, като прекратява делото, връща го за ново разглеждане или го препраща на компетентния съд или орган. (4) Когато административният орган със съгласието на останалите ответници оттегли административния акт или издаде акта, чието издаване е отказал, Върховният административен съд обезсилва постановеното по този акт или отказ съдебно решение като недопустимо и прекратява делото. (5) (Нова - ДВ, бр. 63 от 2025 г., в сила от 05.08.2025 г.) Когато административният орган отмени подзаконовия административен акт, Върховният административен съд обезсилва постановеното съдебно решение като недопустимо и прекратява делото. Когато прилагането на акта до неговата отмяна засяга субективни права, свободи или законни интереси на някоя от страните, съдът постановява решение по съществото на касационното оспорване. (6) (Предишна ал. 5- ДВ, бр. 63 от 2025 г., в сила от 05.08.2025 г.) Когато решението е нищожно, Върховният административен съд обявява нищожността му изцяло и ако делото не подлежи на прекратяване, го връща на първоинстанционния съд за постановяване на ново решение. (7) (Предишна ал. 6 - ДВ, бр. 63 от 2025 г., в сила от 05.08.2025 г.) Когато пред Върховния административен съд е сключено споразумение, съдът го потвърждава с определение, с което обезсилва съдебното решение и прекратява делото. Правомощия на Върховния административен съд при отмяна на решението, предл. първо АПК Върховният административен съд, трето отделение

РЕШИ:

ОСТАВЯ В СИЛА Решение № 65 от 28.04.2017 г., постановено по адм. дело № 35/2017 г. от Административен съд Ямбол.

Решението е окончателно.
Върховният административен съд на Република България - Трето отделение, в съдебно заседание на единадесети юни две хиляди и осемнадесета година в състав: ПРЕДСЕДАТЕЛ: ГАЛИНА ХРИСТОВА ЧЛЕНОВЕ: ПЛАМЕН ПЕТРУНОВ ЮЛИЯН КИРОВ
по адм. дело № 6769/2017
при секретарАни Стефанова Андреева
и с участието на прокурора Камелия Николова изслуша докладваното от председателя ГАЛИНА ХРИСТОВА